宋代的信息沟通与制度文化——邓小南教授在中国人民大学的演讲
演讲人：邓小南 演讲地点：中国人民大学国学院“日知”系列讲座 演讲时间：二〇二〇年十一月
邓小南 北京大学历史学系教授，北京大学人文社会科学研究院院长，国家级高等学校教学名师。多年从事中国古代史教学与研究，曾在多所海外学府讲学并从事学术合作。著有《祖宗之法——北宋前期政治述略》《宋代文官选任制度诸层面》《朗润学史丛稿》《宋代历史探求》《课绩·资格·考察——唐宋文官考核制度侧谈》等，在国内外学术刊物发表研究论文百余篇。
宋代行政文书流程图
今天我们讨论古代“信息沟通与制度文化”问题，是以宋代的情形为例；其实这样的问题，在古代的历朝历代都是存在的。
我们首先要解题：如何理解古代的信息和制度，如何理解两者之间的互动方式。
古人对有关信息的渴求与焦虑
世间的“往来”“互动”，各类决策事项，都与信息沟通相关。研究者关注的，不仅是“信息”所包含的内容和知识；也包括这些内容与知识流动的途径、构成流通链条的诸多环节，以及流通途径中枢纽与终端的彼此关联——这就是我们所说的“信息渠道”。信息是制度运转过程中的关键条件，信息渠道是链接“人”和“制度”的重要通道——包括提供信息、研判信息和处理信息。在评判信息的基础上，形成各种类型的规定，也就是我们所说的制度。
信息是流动且难以预期的；而制度是相对稳定的，希望提供可预期的环境。二者之间存在张力和空间：目标是确定的，现实是复杂的；规则是确定的，实践却有不确定性。一方面，信息会被纳入到制度中；另一方面，制度与信息又可能双向塑造。信息具有多元性，不完备、不均衡、非中立；其来源不同，性质不同，呈现的面向也不同。信息一词，英文是“information”，in-form正提示我们，在制度建构中，信息不断地被融入、收纳进去。制度是建立在信息基础之上的规制，不过，制度也会有自身的分寸、尺度和界限。制度应对特定信息带来的问题，在某种程度上也限制信息的内容及流通，影响信息的汇聚、处理方式。如何选择信息？是否允许异质信息的存在？是采纳，还是约束乃至排拒？这些都是对古代制度执行者的严肃挑战。
宋代和历史上的任何时期一样，都有与信息相关的强烈焦虑感。我们看到，在朝廷层面，1084年初，神宗手诏西北率兵的李宪，催问兰州信息。在官员层面，苏轼被贬黄州后，向友人抱怨：“黄州真在井底，杳不闻乡国信息”（《与王元直书》）。在民庶层面，南宋初李清照颠沛流离，“不乞隋珠与和璧，只乞乡关新信息”（《云麓漫钞》卷十四）。对于信息的焦虑，不同的层级、人群，都是非常强烈的。
“兼听广纳”：宋代的多层多途信息渠道
古代的信息渠道涉及方方面面，今天只能略述宋代通向朝廷的官方渠道。宋廷建立的信息渠道可以说是多层多途，我们择要介绍一下：首先是君主与臣僚；其次是禁中与外朝；再次是朝廷与地方。
（一）君主与臣僚
北宋前期，实行二府制。“二府”是中书门下和枢密院的统称。中书门下负责行政，枢密院负责军政。此外还有负责财政的三司和负责监察事务的“台谏”，也就是御史台和谏院。台谏负责进言，当时称之为“言路”。诸机构直接向皇帝负责，重要的信息提交到御前会议，在皇帝面前进行汇报、商议和决策。
南宋时的名臣魏了翁曾经列举宋代的各类进言途径，在他笔下，宰相执政官员、辅佐皇帝的侍从官员、经筵课堂中的宣讲臣僚、秘书班子中的翰林学士、记言记事的史官、外地回京的群臣、在京轮流进奏的官员等等都有制度性的进言安排，“盖无一日而不可对，无一人而不可言”（《应诏封事》）。这当然有其依据，不是凭空而言，但总体上看只是一种理想状态，事实上渠道并非如此通畅。
说到“进言”，大家都会想到唐太宗“兼听则明”。而贞观时期的诤臣魏征对太宗说：“人君兼听广纳，则贵臣不得壅蔽，而下情得以上通也。”（《资治通鉴》卷一九二）防范壅蔽，实质上是古代君王的统治术，而非简单的“政治开明”。
宰相执政与君主的沟通最为密切。南宋初期，李纲曾经回忆靖康年间出任宰执以及出使期间的情形，七个月里收到的钦宗御笔文书，计七百余件（《渊圣皇帝御书跋尾》）。可见，在军政情势紧急的情况下，皇帝和执政臣僚之间的沟通是非常频繁的。理宗朝宰相杜范向皇帝提出：有关废置予夺的重要事项，君主必须与宰相熟议其可否，而后见之施行。如有未当，给事中和中书舍人可以缴驳，台谏可以论奏，“是以天下为天下，不以一己为天下，虽万世不易可也”（《相位五事奏札》）。在杜范看来，这不仅是有关程序的问题，而且是君主是否以“天下为天下”，是有关天下格局的问题。
台谏作为“言路”，一方面是作为君主的耳目，另一方面也可能被用作君相的鹰犬，尤其在政治非常的时期。我们通常称“台谏”，“台”在前，“谏”在后；在实际运作过程中，却是“谏”在前，“台”在后。针对各类事项，谏官应该论奏在前，使其不致有过多疏失；而若出现问题，台官即应出面弹劾纠谬。在宋代，两者皆可事前提意见、事后弹劾，区分并不严格。所以有学者认为，宋代出现了台谏合流的趋势。
台谏官员一定程度上代表着社会清议，在“言路”上很有影响力。欧阳修曾经说，“谏官虽卑，与宰相等。”“坐乎庙堂之上与天子相可否者，宰相也”；“立殿陛之前与天子争是非者，谏官也”（《上范司谏书》）。行政系统的宰相、监察系统的台谏官，都可以与天子“相可否”“争是非”。苏轼也说：“（言者）风采所系，不问尊卑。言及乘舆，则天子改容；事关廊庙，则宰相待罪。”（《上皇帝书》）元人所修《宋史》称：“宋之立国，元气在台谏。”
宋仁宗时期是有宋一代政治最为宽厚、开明的时段。《曲洧旧闻》的一段记载，说到当时一件故事：皇帝准备将最为宠爱的张贵妃叔父张尧佐提升为宣徽使。朝堂上一经宣布，御史中丞包拯强烈反对，慷慨激昂，“音吐愤激，唾溅帝面”。仁宗只得取消了任命。贵妃在后庭迎候皇帝，问询结果，仁宗举起衣袖擦拭脸面说：“中丞向前说话，直唾我面。汝只管要宣徽使、宣徽使，汝岂不知包拯是御史中丞乎！”这样勇于直言的台谏官员颇为不少。哲宗朝的谏官刘安世表示，自己一定“明目张胆，以身任责”（《宋史·刘安世传》）。
臣僚、民庶的进言，多以章疏奏议为载体。奏议中多是有关国事的各类信息与意见建议。宋人进言是较为普遍的现象。南宋中期赵汝愚曾经编纂《国朝诸臣奏议》，收录北宋时期的臣僚章奏。有研究统计，编纂于明朝的《历代名臣奏议》收录历朝奏议近九千篇，其中宋人奏议即有大约七千篇。
章奏是书面呈送给皇帝的文字，此外亦有制度规定的“面对”或“奏对”，为在京百官提供轮流面见皇帝进奏的机会。元祐三年（1088）五月初一日，苏轼、苏辙同日于文德殿奏对，兄弟二人颇为自豪，此后都专门写了纪事诗，以示纪念。
孝宗是南宋诸帝中相对有作为且有恢复之志的，也比较关注臣僚进言。淳熙十一年（1184），时任删定官的陆九渊当面批评皇帝说：“（陛下）临御二十余年，未有（唐）太宗数年之效。版图未归，仇耻未复，生聚教训之实可为寒心。”（《删定官轮对札子》）话说得十分尖锐。李心传在其《建炎以来朝野杂记·百官转对》中说，有些大臣会想方设法阻碍为人耿直的士大夫当面奏对，“至有立朝踰年而不得见上者”。从这一批评可以看出，正常情况下，朝中的官员皆应得到与皇帝面对进言的机会。出任重要州郡首长的官员，与皇帝辞别时、回朝述职时，也会受到皇帝接见。官员从外地来，皇帝也会专门询问他们在地方上了解到的社情民意。
皇帝的“小课堂”讲筵，也是君臣经常对话的场所。熙宁元年至三年（1067-1069），司马光在迩英阁为神宗讲授《资治通鉴》。在日本发现的司马光《手录》，有不少他与神宗谈话的原始记录。讲筵后，神宗经常询问他对新法、对当时的高官有何意见，彼此之间的谈话非常坦率，所以宋史专家李裕民老师说他们“简直像朋友一样”。
除轮对、转对外，较为勤政的皇帝还会安排“夜对”。孝宗经常召尚书省、中书省值班的行政官员，皇帝秘书班子、讲筵侍从的直学士、侍讲以及监察官员侍御史等进入内廷夜对。白天已有臣僚面对，但白日于殿堂之上，君臣相隔甚远；而晚间君臣则是促膝从容面谈，“或问经史，或谈时事，或访人才，或及宰执所奏，凡所蕴蓄靡不倾尽”（吴泳《论今日未及于孝宗者六事劄子》）。
北宋晚期徽宗朝面临着内忧外患的形势，“上下俱溺于宴安”，无人进言。当时身为秘书省正字的基层官员曹辅献书极论，引惹君相不快，宰相余深斥责他说：“小官何敢言大事！”曹辅回答道：“大臣不言，故小臣言之。”（《宋史·曹辅传》）绍兴八年（1138）宋廷与女真议和，朝野议论纷纷，监察御史方庭实上疏说：“天下者，中国之天下，祖宗之天下，群臣、万姓、三军之天下，非陛下之天下。”（《皇宋中兴两朝圣政》）这些普通官员面临危难，亦能磊落进言，谈论朝政。
除去制度内正式的信息渠道外，君主亦有私人的通进渠道。出身部伍的太祖曾利用军校伺探消息，太宗则利用亲信私下访求，真宗及其后的君主也都会利用一些“伺察者”密探信息。
（二）禁中与外朝
日本学者平田茂树曾经制作《宋代行政文书流程图》（下图）。在中国古代，行政文书是国家政令下达、地方信息上报的主要信息渠道。从图中可知，宋代大量上行下行文书的处理枢纽是在中书省、门下省和枢密院，少部分会呈送皇帝。中书舍人、给事中及台谏官，在不同阶段有所参与，可以提出意见。图右虚线部分，有“御笔手诏”四个字；之所以是虚线，是因它不在正式行政体制内，而是皇帝特行批示，直接送至相关机构执行。
在内廷协助皇帝处理文书信息的，有女性宫官，当时被称为内尚书。朱熹曾经说：“宫中有内尚书，主文字，文字皆过他处。……亦掌印玺，多代御批。行出底文字只到三省。”（《朱子语类》）呈递至宫廷内的文书，由内尚书分拣编排，或依照皇帝意旨，或参照先例，代行批复。入内内侍省、御药院的宦官，协助处理机速文字的内外通进。执政官员及翰林学士等通过内侍拿到皇帝的御批，根据御批内容做出反馈，有时是由内侍递回宫中，有时待翌日与皇帝面谈。
不依常规颁行的御笔手诏在当时被称作“内降”。因其不依程序，可能会受到外朝官员的抵制。仁宗曾经表态，说涉及臣僚迁官、差遣授任的内降指挥，如果内容不妥，“并令中书、枢密院具条执奏以闻”（《续资治通鉴长编》卷一二九），也就是说，可以根据朝廷已有的法条驳回“内降”。庆历时，杜衍任枢密使，皇帝送来的内降条子，一概寝格不行，积攒十数条后，一并封袋退回给皇帝，表示无法执行。当时欧阳修正做谏官，他入对时，仁宗问：“外人知道杜衍封还内降的事吗？其实，有求于朕的人很多，每次都以‘杜衍不可’告之，已经拒绝许多人了。”（《宋史·杜衍传》）
以往可能会认为皇帝的旨意无法抗拒，口出即是圣旨。实际情况并非如此简单，封建王朝各个历史时期臣僚对于皇帝的意愿会有不同意见甚至抵制，北宋中期的监察御史蔡承禧曾经说，“事无巨细，非经二府者不得施行”（《宋朝诸臣奏议》），也是希望坚持外朝对于政令的审核程序。
（三）朝廷与地方
朝廷与地方之间有多种沟通途径。朝廷决策，既建立在地方信息基础之上，也依靠地方官员去执行。朝廷信息下达，除政令文书外，重要途径之一是邸报，也就是政府公报。其主要内容包括政治情报，皇帝的诏敕命令、起居言行，中央政府的法令、公报，官员的任命、赏罚，地方、部门与臣僚的章奏文报等。许多地方官员都是通过邸报知晓中央信息。
中央如何考察地方官员政绩？宋代的地方体制，最高层级是作为监察区划的路；下面有州郡和县两个地方行政层级。朝廷、路分、州郡，都会对地方官员的政绩进行考核和监督。考察结果上报至中央，人事部门汇总比对，决定奖惩。
前些年在浙江武义出土的徐谓礼文书，详细记载了一个南宋中层官员的仕宦履历，包括他做官三十多年间的历次委任文书和考核记录。在他的考核记录“印纸”上，处处都是“诣实”“证应”“勘验”等字样，实质上是强调对于记载信息的审核，强调连带的责任保证。这种“保明”核验制度，涉及财务审计、人才荐举、赏功罚罪等诸多事项，朝廷希望借此保证信息的确切可靠。
为考察地方官员功效，督励地方官员任责，宋代在“改革”时期会派出巡视人员。庆历新政期间，欧阳修曾经建议“特立按察之法，于内外朝官中选强干廉明者为诸路按察使”（《论按察官吏劄子》）。范仲淹在其《答手诏条陈十事》中，重点推出的“择官长”，也是针对州县长官。庆历三年（1043）十月，第一批精心选派、带“转运按察使”衔的官员杜杞、张昷之、王素、沈邈等人开始赴任。“按察使多所举劾，人心不自安”，结果“天下官吏各怀危惧”（《续资治通鉴长编》卷一五○、一五一），反弹声浪导致新政的夭折。熙宁新法推行期间，也曾设立中书检正官，协助新法设计，查访诸路。按察官员巡视地方，没有就地奖惩官员的权力，事实上是信息集散上达的枢纽。即便如此，也发挥出极其明显的震慑威力。
宋代“制度文化”：信息渠道的制度环境
孟子说：“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”（《孟子·离娄上》）王安石也说：“制而用之存乎法，推而行之存乎人。”（《周官新义·自序》）信息管理制度，不是停留于书面之上，而是在具体情势之下依靠人来运转。其操作方式是否有适宜合理的评判标准，是否有可供比对的信息采集路径，是否有充分支持的技术手段，凡此种种，都会影响信息渠道运行的实效。
更为重要的是，古代参与信息搜讨与传递的官员如何去执行制度。制度的规定始终会有操作的空间，换言之，信息渠道的各个环节都有阀门，阀门是关还是开，开到何种程度，有赖于掌控阀门的人。在古代，体制内的官员对其个人作为通常有所选择，会考虑到仕途前景与政治风险：包括体系风险——渠道的开放与管控对体系运转的影响，亦包括个人风险——官场生态给予个人的压力；因而会对各类信息进行评估与把控。
从宋廷的角度来看，朝廷对于信息通进事感觉相当焦虑。但焦虑是否等同于重视？焦虑、重视是否就意味着求实？苏轼对哲宗说：“天下治乱，出于下情之通塞。至治之极，至于小民，皆能自通。大乱之极，至于近臣，不能自达。”（《朝辞赴定州论事状》）卫泾批评光宗“受言之名甚美，用言之效蔑闻”（《辛亥岁春雷雪应诏上封事》），意思是说皇帝表面上优容大度，实际上并不采纳臣僚意见。理宗时，杜范说：“陛下外饰好谏之名，而内有拒谏之实。天下岂有虚名而可以盖其实者哉！”（《殿院奏事第一劄》）理宗表面上鼓励进言，实际上对很多批评置若罔闻。这样的氛围，显然不利于直言进谏，甚至会助长选择性进言的风气。
古代的官场文化和官员的价值观，直接影响规则设定和运作实效。信息有需求方、供给方、传输方和筛选方，其表面利益看似一致，皆为朝廷的长治久安；但彼此之间的深层关切，可能是非常不同的。就上司而言，是欢迎真实可靠的信息，还是需要支持其主张的材料，二者之间总有权衡；就下级而言，如实申报、选择性上报，或者大事化小、小事夸大，处理之前也会自行估量。
信息渠道上有诸多节点，在君主官僚体制之下，形成多重关卡。最高端皇帝的“玉色”温润与否，在很大程度上决定着臣僚的倾向和选择。朱熹曾与学生说：“今日言事官欲论一人一事，皆先探上意如何，方进文字。”（《朱子语类》）臣僚对于朝廷趋向的揣摩，往往决定着是否申报进言，决定着申报哪些内容。乾道三年（1167）江西水灾，孝宗全不知情。事后追问，参政蒋芾解释说：“州县所以不敢申，恐朝廷或不乐闻。”（《宋史全文》卷二五上）朝廷“不乐闻”，就成了州县“不敢申”的理由。
回顾历史，我们不能简单地以“非真即伪”的观念去认识信息。宋代选择性上报的信息中，可能有真实的内容，有虚饰的内容，也有刻意的回避。即便站在朝廷立场上衡量利弊的官员，有时也会倾向于睁一眼闭一眼，不求得到实在的信息。北宋哲宗朝，地方诸路财用拮据，朝廷派员赴诸路检核账目，时任谏议大夫的范祖禹提出不同意见，他说，户部郎官到地方上去算计，必然会掌握到实际的缺口数字，“若其数不多，则朝廷可以应副；若其数浩大，不知朝廷能尽应副邪？”（《论封桩劄子》）看来这类信息恰似烫手山芋，因而他认为，不如放任地方自行处理。
在古代的信息收集途中，有各类预先揣测逢迎甚至编造作假，其中许多是封建王朝的制度缺陷造成的。按照规定，宋代的路级监司要定期巡察州县。法令中要求检查的事目，监司官员通常会预先通报州县，免得问题过多，上下难以交代。于是“前期移文，号为‘刷牒’，官吏承报，必预为备”（《宋会要辑稿·职官》四五之一三）。“刷牒”，是指按照官方文书（牒）的要求，逐项清理。这样有针对性的预先应付处理，显然难以呈现实情。
上述情形给我们提出一些问题：在古代，究竟有谁真正关心信息是否准确？是信息的申报者、汇集者、筛选者，抑或是朝廷的决策者？信息的“实迹”与“不实”，究竟由何种原因造成？
对于古人来说，信息是否真实准确，与核查激励机制、官场生态相关。宋代的信息渠道并非畅通无阻，就规定而言，可以说它程序周密、制度严格；从现实中看，有些制度悬浮虚置，人事网络也影响其运转。不同的核心关切和利益诉求，往往成为信息保真或失真的源头动力。信息制度和其他制度一样，都是需要建设的；而朝廷关注的“建设”重点何在，是政治权衡的结果。2003年，我在《关于宋代政绩考察中的“实迹”：要求与现实》一文中说：
在帝制社会中，朝廷关注的焦点在于国家的政治秩序。对官员治事“实迹”的追求，是从属于维系整个官僚体制的需要、从属于政治安定之“大局”的。这就决定了所谓“追求实迹”的努力，并不是没有条件的。“安定”当头的思维模式，对于一个视政治为头等大事的朝廷来说，是自然而然的。恰恰是这种上下认可的倾向与习见做法，决定了宋廷追求“实迹”的努力只能是不完全、不彻底的。
宋代官方“言路”的节点留有层级式的阀门，掌握其开关者，既有不肯尽职甚至刻意壅蔽者，也有忠于体制小心行事者。即便是在体制内正常有序地作为的后者，对于节门或开或关的抉择，深层的考虑往往在于预期的“政治秩序”；而这些判断与抉择，正与抉择者身处的制度文化环境相关。有些看似被制度防范的做法，事实上可能是体制内习用而不可或缺的运行方式。对于某些制度的“空转”，观察者批评其“空”，体制内注重其“转”；今天的研究者批评古代的渠道不畅，当年的操控者在意这系统可供驱使。我以为，对今天的研究者来说，真正有意义的问题，不在于当时是否制订过信息收集与核验制度；而是被称作“制度”的这些规则和程序，在当时的王朝内部如何实践并且发挥作用，当时的官僚如何执行（或曰对待）这套制度，当时的社会人群又是如何感知这套“制度”——这正与当时的“制度文化”相关。
所谓古代的“制度文化”，不是单纯的规范体系，而是指制度实施的氛围，是多种因素互动积淀产生的综合状态；包括制度规定本身，也包括制度设计者、执行者、漠视者、扭曲者、抵制者的意识、态度、行为与周旋互动。制度文化可以说是一种弥漫性的制度生态环境，浸润渗透于制度之中，影响着制度的生成及其活动方式。纵观历史上各个时期，几乎没有任何制度按照其设计模式原样施行；调整修正甚至于变异走形，大致是其常态。或许可以说，制度生态环境，决定着制度实施的基本前景。
古代的信息渠道涉及政治史、制度史的诸多问题，关系着一个时代的上下沟通与整体运行。对于中古时期信息渠道的讨论，现在仅仅是个开端，希望有更多老师和同学关注类似的问题，深化相关的研究。
（本讲座文稿根据2020年11月中国人民大学国学院讲座内容整理，初稿由国学院刘邦栋、关子健、陈方怡整理。）