1958年中国改变户口自由迁移制度的历史原因
【内容提要】新中国初期，制定了重工业优先发展的战略。为此，中央政府不断地发布命令，阻止农民入城务工，以确保农业为工业建设提供充足的商品粮食。与此同时，为了稳定城市工业化建设队伍，中国逐渐地在计划经济体制下，把就业、粮食和社会福利等与城市户口挂钩，并于1958年中国取消了户口自由迁移制度。
【关 键 词】当代中国史；重工业优先发展；计划经济；户口迁移
【作者简介】赵文远（1965-），河南省西平县人，郑州航空工业管理学院讲师，历史学博士，主要从事中国现代史研究。郑州航空工业管理学院社科部，河南郑州450005
1958年1月经过全国人民代表大会常务委员表决通过的《中华人民共和国户口登记条例》明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明。”[1]（p4）这个《条例》的出现，使得此后多年城乡间的自由迁移几乎被完全堵塞。近年来，随着改革开放的不断深入开展，人们在对这种不合理的户籍制度不断提出批评甚至否定的同时，也开始对其形成的历史原因展开探讨。
有人认为：“为了使新兴的工业城市一开始就具有与西方不相上下的现代气质，我们也不得不依靠行政手段建立户籍、粮食供应之类的制度强行构筑城乡分割的高墙，以防止农村人口大规模地涌入，分享城市居民的利益，降低城市生活的现代化水平。”[2]
有人把这种观点作了进一步发挥，认为：“一切制度和法律的后面实质上都是利益关系。1958年户籍制度的确立，既是中国城乡居民利益矛盾和利益冲突的结果，也是城乡利益格局的固定化的表现。”“当缓解城市失业问题与保障公民迁徙自由二者不可兼时，牺牲后者便在情理之中了。”“解决中国的城乡利益矛盾的办法自然很难逃脱保障市民利益的思维框框。学者和决策者都是市民，自然会更多地站在市民的角度考虑问题。”[3]（p19～20]
笔者认为，上述观点把1958年户籍制度的产生定位于保护市民利益，明显地带有意识形态的倾向。历史的问题往往是前后因素相互影响而造成的，1958年户籍制度的出现并不是仅仅简单地为了保护市民利益，而是受当时复杂的社会经济形势的影响而产生的。
一、重工业优先发展战略的影响
1953年9月，毛泽东与梁漱溟在全国政协委员会扩大会议上发生了一场激烈的争论。当时，梁漱溟在大会上发言说：“过去中国将近三十年的革命中，中共都是依靠农民而以乡村为根据地的。但自进入城市之后，工作重点转移于城市，从农民成长起来的干部亦都转入城市，乡村便不免空虚。特别是近几年来，城里的工人生活提高得快，而乡村的农民生活却依然清苦，所以各地乡下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又赶他们回去，形成予盾。有人说，如今工人的生活在九天，农民的生活在九地，有‘九天九地’之差，这话值得引起注意。”[4]（p132）
对于梁漱溟的这些语，毛泽东认为是“班门弄斧”，是“分裂”和“破坏”工农联盟的基础，是“完全彻底的反动思想”。他指出，工农之间的“差别是有，工人的收入是比农民多一些，但是土地改革后，农民有地，有房子，生活正在一天天地好起来。有些农民比工人的生活还要好些。有些工人的生活也还有困难，用什么办法来让农民多得一些呢？你梁漱溟有办法吗？你的意思是‘不患寡而患不均’。如果照你的办法去做，不依靠农民自己劳动生产来增加他们的收入，而是把工人的工资同农民的收入平均一下，拿一部分给农民，那不是要毁灭中国的工业吗？这样一拿，就要亡国亡党”。[5]（p108～113）
由于一些深层次的原因，我们至今还无法对毛、梁之间的这场争论做出恰当的分析，但是，毛泽东反击梁漱溟的讲话清楚地告诉我们，之所以“赶农民出城”并不是为了保护城市人的利益，而是要保证工业化，这就是社会平等与高速度的工业化建设之间不可调和的矛盾的结果。
众所周知，新中国成立初期，社会生产力十分落后。同时，新中国所处的国际环境也十分不利，以美国为代表的西方国家出于自身利益的考虑不满于中国大陆政权的更替，对新中国采取了敌视政策。特别是1950年的朝鲜战争，使得中国与西方国家本来已经紧张的关系更加紧张。新中国开始受到西方国家在政治、军事和经济等方面的孤立和严重封锁。这种严峻的国际环境，使新中国领导人感到莫大的压力，急切地想要改变中国贫穷落后的面貌，快速推进国家工业化的进程。在此背景下，在经过1950～1052年短暂的经济恢复时期之后，新中国领导人便选择了苏联的社会主义模式，走上了优先发展重工业的经济发展道路。
从经济学理论来讲，重工业属于资本密集型产业，其发展需要有大量的原始资本积累。而作为饱经帝国主义侵略、掠夺刚刚获得独立的新中国，不可能像西方国家靠对外战争来进行原始资本积累，只能依靠自我积累。但是，新中国的社会生产力发展水平又十分低下，经济剩余少，并且广泛地分散于农村，筹资能力薄弱。而第一个五年计划期间国家用于各项建设的资金，就需要七百多亿元，折合黄金七万万多两。这么巨大的建设资金从何而来？为了保证优先发展重工业战略的成功实施，新中国领导人只能“借助于国家政权的力量，建立起高度集中的国家计划经济体系，动员并利用全社会各种资源，依靠农业提供原始积累，提供工业生产所需的粮食和工业原料，推行优先发展工业特别是重工业的经济发展战略”[6]（p153）。
可是，由于受战争破坏和灾荒的影响，土地改革完成后，1952年我国粮食生产虽然得到了迅速恢复（粮食产量比1949年提高44.8%），但还只有3200亿斤，远远不能满足国家工业建设和人民日益增长的物质需要。既然要求农业为工业化的发展提供大量的原始积累，那么就必须改变土地改革后私有农业经济分散发展的状况，引导和组织农民走农业集体化的道路。1955年7月31日，毛泽东在中共中央召集的省委、市委、自治区党委书记会议上明确指出：如果我们不能在大约三个五年计划的时期内基本上解决农业合作化的问题，我们就不能解决年年增长的商品粮食和工业原料的需要同现时主要农作物一般产量很低之间的矛盾，“我们的社会主义工业化事业就会遇到绝大的困难，我们就不能完成社会主义工业化”[5]（p181～182）。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》的讲话中再次明确指出：“重工业是我国建设的重点。必须优先发展生产资料生产，这是已经定了的。但是决不可以因此忽视生活资料尤其是粮食的生产。如果没有足够的粮食和其他生活必需品，首先就不能养活工人，还谈什么发展重工业？”[5]（p268）1957年12月18日中央和国务院的《关于制止农村人口盲目外流的指示》中也曾明确指出：“我国社会主义的建设方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。农业在我国社会主义的建设中有很重要的地位。农业人口大量外流，不仅使农业劳动力减少，妨碍农业生产的发展和农业生产合作社的巩固，而且会使城市增加一些无业可就的人口，也给城市的各方面工作带来了不少困难。目前党和政府正在动员城市大批干部和中小学毕业生下乡上山，投入农业生产，当然更不允许农村人口盲目流入城市。”[7]（p229）因此，为了确保农产品计划的完成，中共中央加速了农业集体化进程，以便能够以行政力量直接控制农业的生产。可是，在实现农业集体化的进程中，由于灾荒和来自城市的吸引力，使大量农民涌到了城市，致使大量农民从农业生产第一线流失，这不仅使农村集体化进程受到影响，而且将导致农业生产力的下降，影响优先发展重工业战略计划的顺利实施。因此，为了稳定农村形势，防止合作社内的劳动力的流失，制定严格户籍迁移制度就被正式提了出来。
上述内容充分说明了优先发展重工业战略对隔离城乡户籍制度的形成的重大影响。另外，也有学者指出，这种优先发展重工业的战略直接降低了城市的就业容纳能力，这也是导致1958年户籍制度取消自由迁移原则的原因之一。因为第一、二个五年计划时期所建立的基本是军事重工业为主的国家工业体系，而“重工业导向的战略使产业形成了脱离劳动力剩余和资本短缺的条件约束的倾向，向着资本密集型而不是劳动密集型的方向发展，造成资本形成要素中短缺的资金对过剩的劳动力的替代和排斥，非农业生产部门在产值比重增加条件下就业增长缓慢”[8]（p60）。也就是说，优先发展重工业的战略导致了就业下降的结果。与此同时，也由于重工业优先发展战略，国家在城市建设上采取了变消费城市为生产城市的政策，城市产业的发展被极大地压缩到纯生产领域，从而导致以服务业为主的第二、三产业的严重滞后。第二、三产业不发达，不仅造成市场的萧条和市民生活不方便，而且使城市很多就业道路被堵死，降低了城市的就业容纳能力。在这种情况下，为了保证原有城市人口的就业，就只能用户口迁移制度来阻止农民向城市的迁移。
二、计划经济体制的制约
1953年以后，随着三大改造的进行和苏联模式的全面推广，以计划经济为根本特征的高度集中统一模式的社会主义经济体制在我国逐渐建立和形成了。在这种权力高度集中的计划经济体制之下，城镇户口开始与各种计划挂钩。
首先，在城市劳动体制方面，统一分配取代了自行就业、自谋出路的政策，是否具有城镇户口成了能否在城镇就业的标准。1953年之后，劳动管理权限完全集中到中央，各单位一律不准自行从社会上招工，也不得裁减多余的正式职工和学员、学徒。据有关资料，最早对劳动力实行统一招收和调配制度的是城市建筑业，之后不久，劳动力的统一招收和调配制度由从建筑业扩大到了国家机关和国营企业及公私合营企业。到1956年底，国家不仅包下了国营企业、公私合营企业的职工，而且包下了大中专、技校学生、城市转业军人的就业。在农村，随着农业合作化运动的急速开展，农村人口一步步地被组织到了农业生产合作社。在农业合作社中，每个农民只是农村社会主义生产集体组织中的一个劳动力分子，他们的活动和就业范围被限制在所属的合作社体制之内。自1953年至1957年，国家不断地发出通知，要求城市各用人单位，一律不得私自招收农村人口进城务工。从此，没有城镇户口的农村人口进城务工的道路就被堵死了。
其次，把户口与粮食挂钩是计划经济又一项重要管理办法。由于种种历史原因，新中国初期，国家就决定对粮食采取计划收购、计划供应即统购统销的办法。1953年11月19日，政务院第一百九十四次政务会议通过了《关于实行粮食计划收购和计划供应的命令》。《命令》规定：“生产粮食的农民应该按照国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量将余粮售给国家，农民在缴纳公粮和计划收购以外的余粮，可以自由存储和自由使用”；“在城市对机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应；对一般市民，可发给购粮证，凭证购买或暂凭户口薄购买。”这个命令第一次把粮食供应与户口联系在一起。1955年8月，国务院在总结两年来统购统销的经验的基础上，又发布了《市镇粮食定量供应暂行办法》。《市镇粮食定量供应暂行办法》规定：城镇“居民口粮、工商行业用粮和牲畜饲料用粮，均按核定的供应数量发给供应凭证。供应凭证分为市镇居民粮食供应证、工商行业用粮供应证、市镇饲料供应证、市镇居民粮食供应转移证、全国通用粮票、地方粮票、地方料票七种”。[9]（P115）与此同时，国务院又颁布了《农村粮食统购统销暂行办法》，对粮食定产、定购和定销等事宜作出了详细规定。农民吃自产粮，“农村居民迁居外地的，应凭户口迁移证件至国家粮站办理粮食供应的转移手续”[9]（P129）。上面这两个《暂行办法》颁布之后，计划经济年代的各种票证开始在中国流通，户口与粮食之间的联系更加紧密了。在开始实行城镇粮食定量供应的时候，由于农村人口入城问题还不十分严重，因此，国务院《市镇粮食定量供应暂行办法》还允许“农村居民来往于实行粮食定量供应的市镇购买熟食时，可暂时不凭地方粮票或全国通用粮票”，也就是说，农村人口在城市只要口袋里有钱，就不至于饿肚子。但是，1957年前后，农民入城风潮久禁不止。在这种情况下，粮食供应制度也被动员起来，作为阻止农民入城的一种手段。1957年12月中共中央和国务院的通知要求“加强城市粮食供应的控制，对没有户口或者虚报户口冒领粮食或者买卖粮票的行为，应当严以禁止”。
第三，计划内的各种福利补贴制度也是与户口严格挂钩的。重工业优先发展战略确立后，为了实现建设资金的高积累，国家从50年代初期就开始实行一整套压低劳动成本的政策。其中，低工资制就是这时建立的。1955年8月国家决定全部实行工资制，取代过去实行的供给制。从1956年4月份起，工资制在全国范围内启动，所有国家机关、企事业单位工作人员的工资标准、级别和升级办法以及增长幅度，一概由国家统一制定，地方和各级单位无权调整。但是，这种统一规定的工资水平十分低下，一直到1978年，多数年份的职工年平均工资都在600元以下。“因为低工资势必降低城市工薪阶层购买生活必需品的支付能力，如果让他们面对由市场决定的生活必需品价格体系，他们就无法维持正常的生活，这样一来，劳动力再生产就会在萎缩的状态下进行，这势必影响优先发展重工业战略的事实，且会引起社会的不安。”[10]（P108）为了解决这些问题，国家开始实行保证城镇职工正常生活的福利补贴制度。这些福利包括劳动保险金、住房补贴、公费医疗、物价补贴、交通补贴、副食补贴、独生子女补贴等等。据统计，仅一五期间，国家就投资新建职工住宅9454万平方米，按低房租供职工居住；为职工支付的劳动保险金、医药费、福利费共达103亿元。[11]（P190）再以社会保险为例，当时企业职工社会保险涉及的内容包括伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。有关研究指出，从西方社会保险演变来看，像中国这样一开始就出现如此齐全的社会保险项目，是罕见的。[12]（P61）有些项目，如医疗，职工近乎免费享受；其所供养的直系亲属，亦可享受半费公费医疗。到1956年止，全国国营、公私合营以及私营企业职工的94%都在社会保险的覆盖之下。
经历过计划经济年代的人们都明白这些社会保险和福利补贴制度的内涵，它们的出现更加固化了工农业产品在低物价水平上的剪刀差局面。在剪刀差的政策倾斜下，城市的人口增加也成为必然。但是有限的资源并不能满足无限膨胀的城市人群的总体需求，这就要求限制享受计划内福利补贴的城市人口的数量。因此，为了避免政府的财政补贴被大量新城市人口“搭了便车”，“在工业优先的考虑下，政府以‘逐步改善工农生活’为理由，暂时关上了通往城市的大门”[13]（P53）。
三、有没有历史传统的影响？
在对新中国户籍制度的历史原因的讨论中，也有人认为，这种制度之所以在中国出现而没有在其他实行了计划经济的国家出现，主要在于我国“户籍制度安排的设计者、决策者和执行者，虽然或多或少地接受了援于西方文明的马克思列宁主义教育，但他们的思维和行为模式更多地受到拥有巨大惯性的中国传统历史文化的影响”[14]（P37～38）。
还有人说，尽管中国1956年建立的社会主义制度是建立在半封建半殖民地土壤基础上的一种崭新制度，但是“因为没有经过资本主义充分发展阶段，其民主、法制和生产力基础都是非常薄弱和脆弱的，因此，仍然沿袭着旧中国盛行的户籍制，农民仍然被重新固定在土地上，没有流动、迁移、居住和择业的自由”[15]。
笔者认为，上述观点对新中国初期的国情判断具有一定的合理性，但是不能令人信服。新中国成立后，很快确立了计划经济体制。在这个过程中，作为国家社会活动的主体既有中国共产党又包括中共领导下的广大中国人民。中国共产党作为新国家的领导者在制度建设中起到了决定性的作用。如前所述，自新中国成立始中国政府就通过制定各种制度决定了中国人民的社会地位和生活方式，尤其是在1953年计划经济体制确立之后，各种相应的规定、规章、制度不断地被确立下来。与此同时，中国城乡各行业人民也逐渐地调整着自己的思想和行为以渐渐地适应着新的社会政治经济制度。但是，领导者与被领导者之间的思维模式和行为模式有时并不一定是完全一致的，在两者之间的配合出现龃龉之时，前者为了既定的战略部署就不得不采取一些强制性的措施。前面几个方面的论述已经充分说明，1958年户籍制度的确立就是这样的历史背景下的产物。因此，无论当时户籍迁移制度的制定者和设计者的“思维和行为模式”受到多么大的拥有巨大惯性的中国传统历史文化的影响，他们首先要服从的就是既定的政治制度和经济制度的安排，而不是什么传统户籍制度。关于这一点，罗瑞卿在阐述1958年户口登记条例的历史作用时讲得很清楚，他指出：《条例》的作用，主要是“准确地及时地掌握全国人口的分布、增减和变动情况，为我国有计划地进行社会主义建设，编制国民经济计划，正确地贯彻统购统销，统筹安排劳动就业和劳动力调配，以及节制计划生育等等重要措施，提供人口资料”[16]（p354～355），等等。这实际上说明了1958年对户籍制度的变更完全是为了服从于当时的计划经济建设，而不是受什么“拥有巨大惯性的中国传统历史文化的影响”。总之，制度作为一种在特定历史时期的有关政治、经济、文化、社会的约定形式，它只能随着历史条件的变更而变更，户籍迁移制度也不会例外。
从中国古代历史来看，“等级分明的户口制”和“世袭性的户口”在中国古代户籍制度中是存在的，这是谁也不否认的事实。新中国成立之后，1958年之后的中国社会中也确实存在着城市户口与农业户口的区分，并且这种区分直接影响着公民的就业、教育以及社会福利等等许多方面。但是，从本质上来讲，当代中国的户口身份的区别是与古代的等级身份制和世袭性户口是绝对不相同的。古代身份制下的各个阶级的政治、社会权利极不平等，身份等级的实质就是阶级利益的差别和对立；而现行户口中户口身份却是在剥削阶级作为一个整体阶级已经被消灭以后，在社会主义公有制基础上的社会分工不同的结果，全国人民的整体利益是一致的，不存在利益之间的本质差别与对抗。中国社会中之所以有农业户口与城市户口之分，主要是由于我国当时的社会生产力比较落后，所追求的平等的、先进的社会主义制度虽然建立了，可是在许多方面却不能满足广大人民的物质文化需求，因此，不得不在一定时期内采取一些临时的特殊措施，来保证国家社会主义工业化建设的顺利进行。当代中国户籍制度所采取的分别城市、乡村的户口身份的措施，是不得已而为之的，它与古代户籍制度中的等级身份制度和世袭性户口没有任何联系。如果有些相像的话，那也只是外在形式的相似，而不是什么古代户籍制度的延续。
另外，中国古代社会历经几千年，农民的确是一直被历代统治者束缚在土地上，不能自由流动和迁徙。这种状况之所以一直存在，是与中国古代社会长期的自给自足的自然经济分不开的。只是近代以来，随着商品经济的发展、社会活动的增加以及自由民主思想的传播，到清王朝灭亡时，限制人口自由迁移的传统户籍制度才逐渐走向了消亡。此后的近代中国历届政府都在法律上承认人民的自由迁徙权和居住权，自由迁移已经成为历史发展的趋势。这充分说明，尽管近代中国没有经过资本主义的充分发展，但自由迁移已经成为中国社会的要求，并且至少在近代中国法律上已经存在了。新中国初期的民主、法制和生产力基础非常薄弱和脆弱都是不争的事实，也正是由于这些因素的存在，新中国户籍迁移政策的制定者和设计者才会漠视宪法对公民享有迁徙自由权利的规定，随意改变宪法的意志。但是，尽管如此，他们的出发点也与“拥有巨大惯性的中国传统历史文化”搭不上边，因此，简单地把新中国的户籍迁移调节制度比之于古代中国的迁移制，将其曰之为“封建”或者“落后”，在理论上是站不住脚的的。
综上所述，1958年我国取消自由迁移的原则，并不是根源于“我国的亚细亚生产方式所孕育的独特历史文化景观和国情无法超越千年历史铸就的传统行为”，它主要根源于新中国的经济发展战略和计划经济体制。
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来源：《史学月刊》2004年10期，转载自中国社会科学网2012-5-7