贫民救助与政府责任——以1949年～1952年北京（平）市的贫民救济为例
1949年——1952年，北京市委、市政府从维护社会秩序和工作需要出发，对包括城市贫民在内的社会弱势群体实行了必要的社会救助：解放和接管期间开展的紧急救济；定都之后，围绕首都的稳定而开展的贫民救济；以及面对恢复和发展生产的任务而开展的失业救济。本文以历史文献为依据，分析解放初期党对北京贫民问题的认识和应对，各种贫民救助措施的实施及效果，以期为今天建设和谐的首善之区提供一定的历史借鉴。
一、贫民问题“是北平最大的问题”
所谓城市贫民，指生活在城市里，既没有固定职业，又没有谋生能力，完全依靠他人救助为生；或者有谋生能力而没有从业机会，靠从事季节性行业的零散工来勉强维持生活，部分需要他人救助；或者既有谋生能力，所谋职业不足以养活自身或家属，生活水平低于城市贫困线的群体。新中国建立初期的社会救济是指在公民不能维持最低限度生活水平时，由国家和社会按照法定标准向其提供满足最低生活要求的资金和实物援助，分为自然灾害救济、孤寡病残救济和城乡贫困户救济①。本文主要关注对城市贫民的救济。
北平解放之后，市委、市政府责成市公安局对全市人口进行了户口查对，得出全市共有2004807人的统计数字②（P135）。令人难以想象的是，在当时的200万人口中，无业人口就有40万——50万，占到1/5以上。而这部分人成分复杂，既有城市贫民、乞丐、小偷、下层妓女，也有逃亡地主、国民党的散兵游勇②（P131）。当时全市中共党员只有5000人，要把200万人组织起来，实在不是轻而易举的事情。单就大量城市贫民来说，情况就不容乐观。贫民中不少人家中没有一人就业，生活状况极为凄惨，有的城市贫民和失业工人甚至居无定所，沦为乞丐，进入收容所。贫民因为贫困而自杀的现象也比比皆是。据统计，1950年4月以后，自杀的人有逐渐增多的趋势：4月份45件、5月份45件、6月份56件，7月份最多68件。其中确定直接为生活困难或失业而自杀的人数也呈增加的趋势③（P859）。
大量贫民存在及由此带来的社会问题，不仅与党在城市的宣传政策明显相背离，影响到解放初期北京的社会稳定，也使恢复和发展生产存在一定的障碍。加上许多人对执政之初的中国共产党充满着怀疑和期待的复杂心理，如何解决贫民问题和失业问题成为中共北京党组织能否执政好的最大考验。
首先面对的问题是对贫民进行阶级定性。贫民的生存状况决定了其思想素质和对物质的追求。在进城初期，由于军队的纪律好，工作人员态度和气，作风朴素，不少群众凭直观印象感到共产党是为群众办事的，和国民党根本不同。但这仅仅是感性认识。随着实际问题的出现，不少贫民开始考虑自身的生活需求，如有的贫民因以前听说解放后全能过中农生活，对共产党充满了不切实际的期待。当时，居住在北平城内数十万贫民，大多既无财产又无正当职业，靠卖破烂、跑小市、贩白洋、捡煤核、做佣人为生；而且，随着新政府的成功接管，不少专供奢华享乐的职业，也会完全失业④（P160）。这对战争尚未结束，财政经济还十分困难的党和政府来说无疑是一个极大的负担。这个问题解决得好坏直接关系到党的形象和人民对新社会的认同感。
彭真首先肯定了贫民的革命性。他说：“对贫民问题我们应如何看呢？城市贫民是革命集团还是反革命集团呢？原则上他们是革命的。究竟他们是我们的群众？还是国民党的群众呢？他们是我们的群众。”同时，彭真也承认这个群体的复杂性：“这一集团内部极其复杂，所以不能笼统对待。这一集团包括有各种不同职业、不同成分的人，有的是流氓，有的是小偷，有的是侦探，有的是反动派的狗腿子，也有流亡地主、没落贵族，也有真正劳动而不得一饱的。在这些人当中，劳动者是我们的朋友。这些人共同之点是穷，但气味又各不相同，有的接近无产阶级，有的接近剥削阶级，情况比较复杂。”④（P74）
基于上述贫民阶层的两重性，市委确定了解放初期在北京城内做群众工作的范围和顺序。“第一是工人，其次是学生，再下去是各种手工业工人，再次是贫民。”④（P72）这符合当时的实际情况，也符合贫民这个阶层的特点。
其次，通过反复调查研究，摸清实际情况。由于解放前的北京历来是一个贫民人口众多的城市。对于历史形成的问题，采取何种政策和措施更加得体，必须从长计议，不可贸然行事。为此，1950年，市政府再次责成公安局会同民政局对全市贫民进行了一次普查。8月公布的调查表明，全市无业或赤贫的城市贫民共6802户、18975人，其中城区4259户、12733人，郊区2543户、6242人。其中全无来源者4806人，需暂时补助者14169人③（P676）。由于解放之初北京市民对新政权和共产党的政策尚持怀疑和观望的态度，调查中的这个数字显然是保守数字。
最后，根据实际情况，确定了开展贫民救助的思路。由于贫民问题的复杂性，北京市从实际出发，采取了生产和救济相结合的贫民救助思路。彭真明确指出“北平还有贫民，这是北平最大的问题。对贫民中少数急需的人，救济是必要的，但这不是长久之计。只有组织贫民生产，生产必需品。组织贫民生产是长期的艰巨的工作，要有资本、工具、销路，更要紧的是，要打通贫民的思想。”④（P452）
基于以上认识，市委经过分析，决定分别情况进行处理。通过排查，对于贫民中一部分原是工人和知识分子，不应属于贫民范畴的，从就业的角度加以考虑；对于贫苦烈军干属，颁布专门的救济办法；对于贫民中的“赤贫”和“半贫”户，政府考虑进行救济。至于救济方法也有积极和消极两种：首先是实行以工代赈、还乡生产、组织生产自救、移民、转业训练等方式；其次才是发放救济金。所有这些办法在当时都贯彻了自愿的原则，政府没有强迫⑤（P46）。
二、多管齐下的贫民救济措施”
（一）以一定的优待政策，帮助城市贫民解决生活问题
在兑换金圆券上给以优待。北平解放后，面对的第一个问题就是金圆券的兑换。为了照顾城市基本群众，市军管会明确规定：工人、学生、独立劳动者、学校教职员工、城市贫民，可按规定之办法与优待比价，每人各兑换伪金圆券500元，其限额以外及其他市民所持伪金钞一律按银行挂牌之比价进行兑换，或自行封包出境④（P133）。并规定，对于工人、洋车夫、苦力、贫民与学生及兑换少额金圆券者，按规定“应予优待，应规定在一定数量内，平价兑换”④（P17）。
由于一般贫民属于独立劳动者，他们分散在各处，兑换不太方便。军管会立即组织工作队分区、分县去兑换④（P452）。独立劳动者及城市贫民可持旧有之户口单与“国民身份证”，向区政府工作组审查登记领取兑换证后，依上述办法按优待比价进行兑换④（P134）。在兑换金圆券上实行优待体现了党的群众政策，受到广大贫民的拥护。
给予粮食配给上的优先权。解放以来，北平的粮食问题颇为紧张，贫民的生活愈加困难。为此，党和政府积极调剂，从解放区调来大量的粮食，解决燃眉之急。1950年9月，市委在向中央的请示中明确表达了贫民对粮食的需求：“北京有赤贫户6802户，18975人，亦须给予必要的、可能的救济，这样对于安定首都的社会秩序，密切党和政府与群众的关系，是有益的。估计需要救济米160万——200万斤。这样所费有限，获益很大。”③（P678）
为了摸清需要救济的贫苦户，7月份开始进行调查，11月13日由各区发给救济粮，共发了21万余斤，救济了10万多人。发放的一般标准是：对有劳动力而不能维持全家生活的劳苦市民、小商贩、小手工业者，予以一次性救济，每户一人发25斤，二人发50斤，最多不超过100斤。对于老的无劳动力的按月救济，每月每户一人发30斤，二人发60斤，最多不超过80斤，对于有意外伤害的也做了临时救济③（P859）。
对城市贫民进行医疗救助。解放初期，北京市在对贫民的医疗救助方面做了积极的努力，如确立了免费医疗的名额，1949年全年共计免费门诊17万人次，免费住院2335人。另外，还有难产免费住院293人，免费接生2271人。经过学习，全市共有335个中西医自动为贫苦人民免费门诊和接生，还有的自动设立了免费病床⑥（P157）。
三年里，免费医疗的名额根据需要逐年增加。1950年实行免费医疗的人数每日976人，1951年免费门诊名额计划增为1200人；免费住院的病床也由1950年的每月174张增为270张；并增强巡回医疗队的人员和设备，发挥更大的机动治疗力量⑥（P378）。
（二）对由于社会动荡和转型造成的难民及城市贫民进行紧急赈济
接管期间按区发放急赈粮。北平是华北地区最后解放的大城市，解放军围城期间各地难民集中现象颇为严重。入城后，面对大量难民需要赈济的现实，首先确定急赈对象为：贫苦之军烈属；没有生产能力、借贷无门的贫苦孤寡；一般失业的独立劳动者；在战争期间遭受到严重灾害而无法生活者。采用的急赈方法是：将急赈粮发给各区，由区具体掌握，有的区通过保甲人员呈报名单，调查审核属实后，统一发给粮食；有的区由工作组对申请者随时了解，由区审核，随时发放；有的区由贫苦群众自报公议，再经区审核后发放。
从城乡关系的角度进行人口疏散。北平解放后，面对生产凋敝、失业人员众多的情况，市委在努力恢复与发展生产之外，要求各机关、各部门应规定切实的精简节约办法，动员城市过剩的劳动力和知识分子到乡村去，减少城市失业人口，并协助发展乡村的生产和文化建设④（P670）。市委着手有计划地疏散下乡。首先动员地主还乡，规定地主还乡后只要不再捣乱，应不咎既往。其他无业人员亦应下乡参加生产，此外动员失业知识分子下乡服务，发展乡村的人民文化教育事业，认为“这是北平这个文化都市应该给予乡村的帮助”④（P666）。
在需要疏散的人口中，不少是因战争或灾荒从外地来的难民。为了保证人口疏散的顺利进行，政府采取发给难民一定物资，解决其回家困难的办法。对于贫苦无力回家的难民，视其路途远近发给路费。为了更多更好地疏散回籍，又办理“难民记帐后乘车”，使难民可免费乘车回家。
另外，市政府还从人口调剂的角度进行移民生产。市民政局有计划地号召与介绍失业的工人和一般市民分赴察北、内蒙、抚顺或回原籍参加生产，并酌予补助路费和棉衣棉被，给予生活上的照顾。到1949年10月底止，离京的已共计1787人，另有到绥远就业的250人④（P788）。
对因政策变化而失业的贫民进行了紧急救济。1951年底1952年初，北京市在开展“三反”、“五反”运动期间，由于建筑工程没有如期开工，部分加工生产暂时停顿以及商业交易减少，致使一般零散工人和贫苦市民的生活受到很大影响。针对这一情况，1952年3月10日成立了市临时救济办公室，各区也先后成立了区临时救济办公室，集中解决运动中受影响群众的生活问题，共救济327410户，计956530人，其中，城市贫民占25.4％。救济金发放标准，是全失业者每月本人4.5万元（此时仍为旧币，新旧币的比值为1∶10000），家属每人1.5万元，总数不超过9万元；半失业者本人和家属都是每人每月1.5万元，总数也不超过9万元。遣送回原籍的发给贫民乘车介绍信，换取车票，并发给每天3000元饭费。救济结束后逐渐把工作重心转到“五反”运动后失业店员、工人的救济转业训练方面去；一般贫民则交民政局根据贫民救济办法处理”③（P238）。这次紧急救济共发放救济金旧币17亿元。