近代以来的中国土地制度变革与社会转型 ——“中国发展模式与农地制度创新国际学术研讨会”述评
中国共产党探寻独立自主的现代化道路，不管是农村革命，还是计划经济道路，亦或是市场经济改革，首先都发端于农地制度的变革。中华人民共和国建立以来，尤其是近30多年的艰辛探索，中国共产党人构建的农地集体所有制及其农村社会经济，构成了推动现代化发展进程的经济基础，既支撑了中国经济社会跨越式快速发展的世界独特景观，也导致了城乡隔离、农村创业失据、资源环境问题加剧、社会矛盾激化等一系列问题，引发了对中国发展模式可持续的叩问。在中国，农民及农地问题从来都是治国安邦的头等大事，更是保障现代化可持续协调发展的重大问题。在我们跨入21世纪的第二个十年之际，如何以现有农地制度解析中国发展模式？中国发展模式的可持续性又期待怎样的农地产权制度创新？已成为中国社会与学界关注的焦点。
为了促进国内外学者在国际视野下的交流与对话，中国经济史学会、中国社会科学院经济研究所、江西财经大学生态文明与现代中国研究中心、日本亚洲现代经济研究所和江西省现代中国研究学会共同发起，江西财经大学生态文明与现代中国研究中心承办，在江西财经大学联合举办了“中国发展模式与农地制度创新国际学术研讨会”。在为期3天的会议中（2011年10月27—29日），来自中国、美国及日本的28所高等院校、科研机构及政府部门的60余名学者参加了会议，除经济学者之外,还有来自历史学、政治学、社会学、法学和生态学等领域的多位知名学者。与会学者所提交的论文和讨论的热点主要围绕着“农地制度与发展模式”、“土地制度改革与变迁”、“城乡协调发展与中外比较”等主题展开。
一、中国模式基本内涵与源头
改革开放30多年来，中国经济取得了巨大成就，但同时也产生了诸多问题。在研究和探讨中国发展道路时，一些学者不约而同地提出了“中国模式”的概念。中国模式之所以在近年来受到广大发展中国家的格外关注，重要原因之一便是所谓“拉美模式” 在近年的失效而中国经济发展异军突起。
有关中国模式内涵的探讨。湖北省委财经办的赵凌云教授认为中国式的经济发展的重要方面是土地消耗性发展。他认为，长期以来经济学在分析中国发展模式的时候，忽视了土地消耗这个特点，主要强调资本和劳动力的消耗，其实中国这种发展方式现在已经难以为继，这主要表现在：从发展模式看，中国现在的发展走的是一种牺牲农业的工业化发展模式，牺牲农村的城市化模式，那就是土地财政；收益分配上看，偏离三农，土地收益流向城市、流向工业；限制了乡镇企业，违背农业经济的演变规律，导致农民只能过度转移，削弱了农业的生产资本积累、人力资本积累，也就消耗了土地红利；家庭经营体制的生产潜力在上世纪90年代就已耗尽，没有及时注入新的指导元素，导致农业不断地复制小规模模式。上海财经大学的程霖教授认为，中国模式主要是指改革开放后中国采取的经济发展战略与发展方式，但中国模式不仅是一个当代问题，也是一个历史问题，是近代中国寻求富强和现代化命题的延续。江西财经大学的张福运教授认为所谓中国模式是说高能耗、高污染的发展模式，突出的社会问题就是高房价、高污染、恶性通货膨胀。华南师范大学的江惠生教授则认为中国经济发展虽然有自身的特点，但如果过度强调中国模式，那么比较容易忽视我们在发展过程中产生的问题。
有关中国模式历史源头的探讨。程霖教授认为，中国模式的源头可以追溯到孙中山先生的民生主义。孙中山对中国发展道路的思考具有代表性和前瞻性，他的民生主义发展战略主张贴合中国实际情况，其战略要点涵盖调整农村的土地关系、促进民族工商业的发展、调和政府干预和市场机制，实行对外开放等，这些对今日中国模式的形成产生了深远的影响。中国社科院的武力研究员认为中国模式的一些特点源自于建国初的工业化政策。他认为新中国的工业化一定程度上是利用了中国土地制度的选择，也即是合作化运动和人民公社这种体制确保了中国工业化的积累，新中国初期农地制度发生急剧变化的主要原因是近代以来的人地矛盾、农业危机和中国的贫困，使国家有限的财力与即将开始的经济建设所需要的巨额资金之间存在着巨大的缺口，而朝鲜战争、越南战争以及第一次台海危机使得新中国必须加快工业化的步伐，当时的国际环境又决定了中国必须依靠自身实行迅速而大规模的资本积累来启动工业化进程，有限和分散的农业剩余几乎是中国获取这种积累的唯一途径，为了加速工业化，中国就需要建立起一个高度集中的计划经济体制，以确保国家拥有强大的资源动员和配置能力，这时实行的农地制度保证了工业化的资金需求，是符合当时社会经济发展需要的。
所谓中国模式是对中国30余年改革开放和现代化建设实践经验的集中概括和总结，它有着鲜明而独特的内在规定性。不可否认，历史的发展自有其延续性，改革开放以前乃至近代以来的经济发展对今天的经济发展模式选择有重要的影响，但就总体来说，改革开放以前，中国的经济模式是高度计划经济模式，国营经济处于绝对优势地位，形成较先进的工业和城市与极为落后的农业和农村并存的典型的二元经济结构。在改革开放后，中国在原有基础上进行探索新的经济模式的道路，才真正形成现在中国经济发展的“中国模式”。
二、中国农地度演变趋势与问题
我国的土地制度有着漫长的演变过程。在夏商周时代，土地全部属于国有。到了春秋战国时期，适应生产力发展的要求，国有的土地逐步转化为农民私有。在此后长达二千年的时间里，由于土地兼并激起的社会动荡导致朝代的不断更替，“耕者有其田”是无数次农民起义的基本诉求。几乎每一次社会的变革都是以农地制度改革为起点或者与农地制度改革有关。每一次农地制度的改革都深刻地影响着中国社会的经济、政治、文化和社会结构，因此，可以说中国农地制度的变迁历史就是中国社会变革的历史。改革开放30多年来，我国的城市建设发展迅速，而“三农问题”却逐步浮出水面，成为我国现代化进程中的制约性因素，而农村土地权利冲突则是三农问题的核心。
有关中国农地制度演变趋势的探讨。中国社科院的董志凯研究员认为，孙中山的“平均地权”思想在中国共产党领导的新民主主义革命中得到了继承和发扬，并付诸实践，他关于土地“涨价归公”的思路在一百年后的今日对中国扭转土地财政困局，改革土地征收制度和房产税制度亦有借鉴意义。南开大学的王玉茹教授认为，从农业经营的角度看，计划经济时代的集体化安排并不是一个完全无效率的选择，它在一定程度上对实现农户的集体化、合作化经营进行了探索，在后期采取的恢复农户家庭经营则在某种意义上是对传统的永佃制和“过密化”制度安排的复归，这构成了1978年以后农村土地制度变革的基础。清华大学的龙登高教授认为，地权交易制度是与中国个体小农经营相适应和相互促进的，不同层次的土地权利与地权市场，使农户获得土地所有权或稳定的物权与使用权而增强个体家庭独立经营能力，并以此满足融通需求与多样化选择，形成持久的生命力与竞争力，土地流转促进生产要素的多样化组合，提高土地产出与经济效率。这为当前农地家庭承包权的物权化改革提供了理论支持和历史借鉴。南开大学的邓宏图教授认为，分析转轨时期中国农地产权的性质，即使私有产权，仍具有某种“公共属性”，而劳动生产过程的规模经济和范围经济则会内生出相应的产权结构或组织形态，这类结构和组织形态尽管会以人为选择的方式表现出来，实际上却是产权的“公共属性”、规模经济和范围经济等诸多因素共同作用的结果，这意味着有必要超越农地产权的“私属性”来考察转轨中的中国农地产权演变的“历史逻辑”。
有关中国农地制度的现状与问题的探讨。中国社科院的李正华研究员认为中国农村土地流转的问题主要表现在：一个是土地承包经营权的流转不畅，二是农村集体用地管理不健全，三是农地征用矛盾突出。江西财经大学的温锐教授认为，自20世纪20年代至今的八十多年，中国共产党推动的农地产权制度改革，历经了政府所有制、农民所有制和农民集体所有制等多种改革实践，但有三个问题应该却没能得到学者与政府的特别关注影响改革思维甚大：一是在人们的视野中，历经几十年立足解放农民的土地改革后农村土地反倒不再是农民的了；二是土地财产权政策设置无法摆脱寻求万全之策的空想而陷入了“防农之权，甚于防川”的思维；三是没能在准确认识80多年农地改革经验教训与凝聚共识的基础上寻找农地财产权创新的突破口。中国政法大学的杨帆教授认为中国这30年实际上是资本原始积累的主体有变化，从中央政府为主过渡到地方政府为主，其核心就是拆迁，在拆迁过程中，因为不承认城市居民住宅的土地使用权是属于居民的，只强调土地是属于国家的，所以才有强拆。华南农业大学的赵学增教授认为，当前中国土地制度改革的主要障碍还不在具体操作方面，主要还是思想和认识的障碍。中南财经政法大学的瞿商教授认为，现阶段中国农地制度的基本特点是两权分离以及由此形成产权上的双重残缺，这对保护农民生产积极性和改良土地等都是不利的，不能有效地促进中国农业的发展和可持续发展。南京大学的杨德才教授认为中国制度变迁的特殊性主要表现在：中国的制度变迁基本上都是强制性的、制度变迁的高成本性、中国的制度变迁目标是把外部利润内在化和潜在利润现实化、制度变迁的重视和忽视，即一方面是制度控制不够，然后再出现严重的制度控制过剩。
“三农”问题一直都是中国社会最重要的问题，自古以来就是“农民安则天下安”。农村的家庭承包经营土地制度，曾经为农村经济和社会发展带来巨大的动力和成效，然而，随着市场经济的发展和城市化进程的推进，这一制度的缺陷也开始日益暴露，农民收入难以提高，农业发展增长缓慢，直接影响农村社会的稳定.成为当前新农村建设与和谐社会建设的一大制度障碍。历史的经验表明，只有适合当前社会和经济发展状况的农地制度，才能满足现实的需要。解决好“三农”问题直接关系到中国社会现在及未来的稳定和发展，而“三农”问题的核心之一实际上就是农村土地问题。总结和评价中国农地制度的历史经验和改革开放以来20多年的实践探索，在当前家庭联产承包责任制的基础上进行农地制度的创新显得十分必要。如何实现创新，这当然是一个需要继续深入探讨的问题。
三、农地制度改革的方向与策略
随着社会改革和国家工业化的不断深入，我国的农地制度也在家庭联产承包责任制的基础上进行了许多创新的探索，出现了一些修正的模式。这些改革的探索行为，一些是农民和农村社区自发进行的，另一些则是在国家试点的经验基础上通过行政手段推行的，其改革的焦点都集中在如何兼顾农业生产的效率和公平、如何保障农民的长久利益和农地产权归属等方面问题。
有关中国农地产权制度改革的探讨。王玉茹教授认为，中国农村、农业发展的问题不仅仅在于明确土地产权的归属，更重要的在于农业如何实现有效率的经营。中国社科院的王振中研究员认为在农民参与土地增值的收益的问题上政策急需调整，其核心是集体土地合理议价，土地地收益应该与农民分享，对当前土地乱象除了建立财产申报制度，改革现行分税体制外，更为迫切的是改革征地制度，严格划定公共利益的边界，这个问题不解决就很难破解增加农民财产性收入的难题。温锐教授认为农地制度的创新，首先应确认农地财产本来就是农民的；其次在面对社会发展、规模经营和贫富分化问题上要走出“防农之权，甚于防川”的思维；其三通过四大共识的凝聚，提出以“二级多元确权”为农地产权重构的创新节点。杨帆教授认为农村问题涉及农地改革，就是开放农村郊区的农民宅基地的使用权和收益权，政府是应该主导，但是决不能放弃这种改革，就是要给农民切实的权利。瞿商教授认为对农地所有权进行田底所有权和田面所有权两个层次的分割，在分割所有权的基础上，赋予农民田面所有权这样一种完整的农地产权，以此突破中国农地制度在所有权改革上的瓶颈。华南农业大学的赵学增教授认为当前中国土地制度的改革，需要澄清和讨论的是：打破政府的土地垄断，切断政府与土地的利益链，政府既不是一个独立领域，也不是利益主体，除了人民利益之外，政府没有自己的利益；旨在确保土地农民所有制立法的新土地改革的迫切性必要性；农民应该是土地改革利益主体，走新合作化道路。
有关中国农地制度改革的策略的探讨。中国社科院党国英研究员认为中国的土地问题实际上是一个政治问题，通过土地制度改革，使中国公民获得必要的土地财产，形成中国中产阶层崛起的条件，奠定社会稳定的基础；处理好平等与效率的关系，在私人领域坚持效率标准，合理安排土地权属类型，在公共领域坚持平等要求，以土地规划的法制化、民主化实现公共目标，从而建立以土地公有制为主导的多元化土地所有权制度；以更开放的视野完善土地用途管制，严格节约优质耕地，开放浅山区建设用地市场，让中国70%左右的家庭拥有独栋房屋。赵凌云教授就解决农地问题提出了三条建议，一是改变牺牲三农的城市化或工业化模式；二是改变收益分配，要提升土地的收益，从耕者有其田转向耕者有其利；三是改进土地制度，鼓励土地流转，规模经营。清华大学的蔡继明教授认为深化土地制度改革，第一步是增量改革，即在维持原有土地所有制结构不变的情况下，新增加的经营性土地实行非国有；第二步是存量改革，一是把农地的所有权真正赋予农民，其中农民的宅基地其实可以率先实行农户个人所有，二是要按照公益性和非公益性的原则调整整个国家土地所有制结构；第三步是改革国有土地所有制，实行中央政府和地方政府分级所有。李正华研究员认为最重要的问题就是怎么样在法律上来保证这些问题的解决：一是农村土地所有集体所有，但谁来代表集体；二是法律和法规之间调控不科学，需要完善；三是老百姓的法律意识包括基层干部的法律意识要加强。江西财经大学的彭新万副教授提出了农地制度改革必将在坚持土地集体所有制基础上，继续沿着产权分割、产权明晰、产权流动的路径推进。他认为通过构建 “集体所有权+‘私有’产权”结构模式，以及放松对农地产权管制，为农地产权交易和农地资源的流转、整合，为进一步优化农地功能和保障农民土地权益创造制度环境。
当前我国农地制度的新情况是，已有各项改革的预期效果并未完全呈现，这集中表现在农业规模化经营和农民收入增长约束上，农村经济发展仍面临着挑战，需要进行进一步制度创新。历史经验证明，只有通过不断地创新实践，才能探索出适合当前和未来中国社会发展的创新农地制度模式。20年前确定的家庭联产承包责任制让农民争回了部分农地经营自主权，但直到今天，农地制度的改革已经远远落后于其他方面的制度改革和发展的步伐，从而制约了整个社会经济尤其是农村社会经济的进一步发展。农地创新应该是在家庭联产承包责任制的基础上，以市场化的方式为主导，探索如何兼顾农业生产的效率和公平、如何保障农民的长久利益和农地产权归属等问题，加强农民的产权主体地位和增加农民的收入水平。由于农地制度的产权问题对其他问题起着基础性的决定作用，因此未来农地制度创新的核心问题是产权问题。
（作者单位：江西财经大学生态文明与现代中国研究中心 330013）