抗战时期国民政府粮政研究——粮食库券返还实况分析

　　【内容提要】按照粮食库券条例规定，粮食库券以田赋征实所得实物为担保，到期后可以粮食库券面额抵缴当年粮户应缴田赋。在实际操作过程中，粮食库券却大多没有按照规定偿还。造成此种状况的主因既有印刷、运输的迟缓，亦有大面额粮食库券太多难以分发的困难，更是后期国民政府粮食短缺而不愿按规定偿还的苦衷。由于国民政府在粮食库券返还问题上过分追求自身利益的最大化，导致粮食库券的长期效应远不及短期效应。

　　【关键词】抗战时期；国民政府；田赋征实；征购征借；粮食库券

　　抗战时期，为了解决日益紧张的粮食与财政危机，国民政府将田赋征收大权由各省手中收回中央，并由征收货币改为实物粮食，这就是田赋征实制度。同时，因田赋征实不能缓解粮食问题的压力，又实行定价征购，由政府规定粮食价格，因战时国家财政紧张，对定价征购的粮食亦不能全部支付法币，而是采取部分支付法币，部分支付票证之类的东西（即粮食库券），后又将其改为征借，粮食库券制度即是征购征借的产物，它是国民政府用于征购征借粮食支付代价用的一种有效票证。其主要目的是为了节省财政支出，用粮食库券向粮户提前预借了一部分粮食，而国家却对这一部分粮食不用支付现金，类似于借条。易言之，征购和粮食库券，实质上相当于预借。征购一般是三成法币，七成粮食库券。1943年，为了进一步减轻财政压力，将征购改为征借，全部支付粮食库券，自1944年后，不再发行粮食库券，只在田赋串票上增列一栏。不管是征购征借还是之后在田赋串票上增列一栏，均是分五年平均偿还，粮户可在到期后抵缴当年应征田赋。粮食库券制度作为田赋征实制度的一项十分重要的子制度，迄今尚无专文论述。本文在研读第二历史档案馆馆藏原始档案和其他资料的基础上，透过对粮食库券返还实况以及原因的解读，对田赋征实期间的粮食库券制度作初步的探讨，以展现国民政府粮政之全貌，并进而阐述粮食库券制度对国民党政权之影响。

一、艰难的粮食库券返还之路：1943－1948年度粮食库券返还实况

　　按照粮食库券条例规定，粮食库券的发行是以田赋征实所得实物为担保，到期后可以粮食库券面额抵缴当年粮户应缴之田赋。[①]1941年发行的第一期粮食库券两年后（1943年）开始返还，至1947年付清。1942年发行的第二期粮食库券也是两年后（1944年）开始返还，1948年全部付清。1943年发行的第三期粮食库券，则在五年后（1948年）开始返还，至1952年还清。在实际操作过程中，粮食库券的返还，却大多未照原规定办理，其详细情况见下表。

各省1943－1948年度到期粮食库券本息偿付情形表

　　资料来源：中国第二历史档案馆藏档案：八三894：《关于发行粮食库券文件与有关文书》。说明：

　　1.1943年度返还的是1941年度发行粮食库券的第一期本息；1944年度返还的是1941年度第二期和1942年度第一期本息；1945年度返还是1941年度第三期和1942年度第二期；1946年度返还的是1941年度第四期和1942年度第三期；1947年度返还的是1941年度第五期和1942年度第四期。至此，1941年发行的粮食库券偿付事宜完全结束。1948年度返还的是1942年度第五期和1943年度第一期。

　　2.抗战胜利后，国民政府豁免收复各省1945年度田赋，所有免赋省份该年到期应付粮食库券本息，一律递延一年办理。

　　3.1947年度应还1941年度第五期和1942年度第四期粮食库券，大多由国民政府按照各省11月份平均粮价收购。

　　4.1946年度湖南、广东、陕西等省应还粮食库券，是指因1946年度未返还递延至1947年度，和1947年度一起偿还，故其处理办法与1947年相同。

　　5.1948年度应还粮食库券，根据行政院训令，粮食库券粮价谷最高不得超过10元，麦14元之指示，即以谷价10元（指金圆券，金圆券与法币折合率为1比300万），麦价14元计算折付价款。

　　从上表观察，历年关于粮食库券还本付息的处理办法大约有六种。第一种是允许粮户持粮食库券抵缴当年应征田赋，这是六种办法中唯一符合粮食库券条例的返还方式，也是对粮户最为有利的返还方式。以到期粮食库券应付本息抵缴田赋应征实物，粮户可以在当年缴纳田赋时，扣除到期库券上所载的粮数，少缴纳部分田赋。这种返还方式，等于国家向粮户提前几年预借了粮食，几年之后予以偿还。虽然国家给周息五厘，但相对于粮食价格的不断上涨，粮户还是有所损失的，不过相较于其他五种处理办法，损失较少而已。对国民政府而言，因用粮食库券抵缴田赋，每年征收的粮食数额必定减少。对各省，因种种原因，抵缴田赋不仅没有益处，且手续上较为繁复。易言之，以到期粮食库券抵缴田赋，虽对粮户有利，但对中央及地方却是不利的，也是不受其欢迎的一种返还方式。纵观上述历年粮食库券返还概况，各省按照粮食库券条例规定偿还库券本息的为数很少，仅有四川1943、1946年，西康1945年，安徽1944年本谷，广东1944年，广西1943、1946年和1944年未沦陷县份，陕西和绥远1943、1944年，大量的粮食库券并未按照粮食库券条例规定返还粮户。这对粮户来讲，无疑是一笔巨大损失。

　　第二种是以到期粮食库券在征借项下扣还，这种返还方式显然不符合粮食库券条例规定。不过，因为历年征实与征借是一起办理，即粮户缴纳征实征借的粮食是不分开的，只要按照征实征借总额交给田赋粮食机关就算完成了缴纳任务，因此，此种返还方式在事实上与允许粮户在征实项下扣缴田赋大同小异。对中央、地方、粮户所造成的影响也与在征实项下扣抵基本相同。历年用粮食库券移抵征借的省份更少，只有湖南1945年（仅100万市石）和广西1947年。

　　第三种是分年抵充积谷。积谷政策在抗战之前就已经存在，在中央由内政部主办，1942年1月后划归粮食部主办。积谷是为了预防地方发生灾歉而采取的一种补救措施，其作用类似于历史上的常平仓与社仓。田赋征实之前，各地大多办理不善，仓存积谷很少，难以起到积谷政策本身的作用。征实之后，为了保证积谷的顺利征收，积谷数额改由中央核定，按省划分应积数额，一次积足。大约每年积谷总数为2 000万市石，各省应积数额根据各省实际情况由粮食部核定，各省一般按照田赋征实数额规定粮户每元带征积谷若干，[②]实际上变成了随赋带积政策。因此，积谷已与田赋征实联系在一起了。由于采用随赋带积的办法，各省积谷征收局面大为改观，储额较以前明显增加。从田赋征实后积谷政策的演变可以看出，积谷已成为粮户除征实征购征借之外，必须缴纳的一种赋税。因此，到期粮食库券抵充积谷，对粮户而言，其作用与将到期粮食库券抵缴征实或征借的效果大致相同。粮食库券抵缴积谷，粮户可在缴纳积谷时少缴纳一部分粮食，减少了携带粮食的数额，因而也是一种便捷的返还方式。对各省来说，也便于完成积谷任务。历年以到期粮食库券抵充积谷的有江西和宁夏两省1943－1947年全部以及四川省1943年抵缴田赋剩余的30余万市石。

　　第四种是以到期粮食库券移充献粮。献粮政策较之征实征购，其实施时间要早一些。抗战爆发后，在粮食比较紧张的背景下，国民政府为解决粮食危机，鼓励地方上有余粮的地主士绅捐献粮食，并对捐献粮食较多的地主士绅予以一定的奖励。在后来颁布的《粮政奖章规则》中，更是明文规定对捐献粮食总额一次达1 000市石以上者，可以授予粮政奖章。[③]但是献粮与征实征购征借和积谷的最大区别，即后者具有鲜明的强制性，是粮户对国家必须履行的一种义务，无论粮户拥有土地多少，只要是有土地之人，即必须缴纳，且原则上不许短少。而前者则不具备强制性，是基于粮户的一种自愿性，更多的是靠粮户自身的自觉性。从国家制定该政策的角度出发，其目的也是希望大粮户捐献，而较少涉及众多的中小粮户。因此，以到期粮食库券移充献粮，其不妥性至为明显！粮食库券是政府征购征借粮食的一种有效凭证，它的发行对象是全体粮户，较之献粮，其对象要广泛得多。以具有全体性的粮食库券去抵缴仅具局部性的献粮，事实上是将大部在缴纳征实征购征借积谷后尚难果腹的中小粮户强行拉入了献粮队伍，对这些粮户，其不公平性跃然纸上！历年以粮食库券抵充献粮的有湖南省1943与1944年（移抵献粮90万市石，此与湖南1941年粮食库券被敌毁失有关），安徽省1945和1946年两年的全部，以及1944年息谷，河南省1943－1946年（抵缴15万市担）。

　　第五种系以到期粮食库券应还本息谷，经省县级民意机关决议集中保管拨作地方经济建设文化教育建设基金。将到期粮食库券挪用作为地方经济与文化教育建设基金，显然与粮食库券发行的宗旨相背离。历年以粮食库券移充地方经济与文化教育建设基金的有西康1944年[④]和陕西1945年。经济文化教育事业要发展，需要资金，各省似乎可以采取其他的筹措方式，而不应将目光锁定于粮食库券上。如若没有粮食库券的发行，各省经济与文化教育事业难道就不发展了吗？再从西康与陕西两省实际挪用粮食库券的效用来看，大部分是用于本省文化教育事业的发展。文化教育要发展，其前提是民众首先要解决吃饭问题。孙中山曾讲过，吃饭问题是民生主义的第一个问题。吃饭问题不解决，其他问题便无法解决，可见吃饭问题与其他问题之关系。田赋征实征购征借采取的是落后的比例税制（虽然也有部分省份采用累进税制，但毕竟很少），而不是较为先进的累进税制。此种税制本身对中小粮户即是不甚公平的，他们在缴纳各种应征的粮食后，即所剩无几或尚不敷缴纳，一年之中，大部分时间要靠杂粮或野菜充饥。假如到期粮食库券能按照规定抵缴田赋，他们尚可少缴一部分田赋，对缓解粮食紧张的压力或多或少会有一点作用。而将这部分人的粮食库券也移作文化教育之用，是极为不合理的。不过，陕西、西康两省属于中国较贫瘠的省份，文化教育事业落后，如果所挪用粮食库券真正用于文化教育事业的发展，将对这两省文化教育局面的改观大有裨益。从此点出发，陕西、西康的做法虽与发行粮食库券的宗旨不符，尚情有可原。

　　最后一种是以到期粮食库券应还本息谷，由国民政府给价收购或按折价标准以法币拨付。此种返还方式是最为普遍的一种返还方式，尤以1947和1948年度为最多，也是六种返还方式中受舆论抨击最尖锐的一种。如果确系国家需要粮食，所给价格又较合理，也不失为一种稳妥的偿还方式。由国民政府给价收购粮食库券，与征购征借粮食有着本质区别。征购征借的实质就是预借，即政府从粮户手中提前支取了部分粮食，征购尚给予一定的法币，征借连法币也取消了。换句话说，在征购征借施行过程中，粮户本身即损失不小，但在抗战特殊环境下，为了国家与民族的利益，粮户尚可忍受。而政府从粮户手中折价收购粮食库券，实际上等于政府对这部分粮食进行二次收购，因粮户已经损失过一次，所以二次收购时即不应再采取征购政策，而应该改行采购政策。这里的采购与以前所提采购政策的不同之处，即是政府在采购粮食库券问题上具有一定的强制性，而收购价格却必须与一般市场上的粮价相同或接近，如此办理，才算是对粮户较为公平的一种返还方式。事实上，国民政府最初想实行的正是这样一种政策，不过在实施过程中，限于各种条件，最终实际上又变成了征购，甚至征而不购。1947年以前，由国民政府折价收购粮食库券的仅有四川、湖南、河南三省，具体为四川省1944、1945年，湖南省1943、1944年移抵献粮剩余部分80余万市石，1945年抵缴征借剩余部分20万石，河南省1943－1946年移抵献粮剩余部分。

　　以四川省为例，1944年收购到期粮食库券是以每市石2 560元单价收购，粮食部负责人声称，此价格是按照四川各县7月份平均粮价为准计算所得。但四川省参议会参议员张第春、刘荫浓、曾举才等人，却与粮食部负责人的说法完全不同。他们在给四川省政府的电文中称，“依照重庆市33年7月底平均粮价折算，每石应为2 560余元，折算总额为68亿余元。如照同年同月成都市平均粮价折算则应为71亿余元，此种折算过低，人民已受不少损失。粮食部每石仅发至60元正，十以下之数竟未发给，谷款及人民血汗，毫厘不应短少，何至十位以下俱行略去，且积少成多，数额实巨，于法于理殊有未当。”[⑤]请求粮谷折价以7月份成都市平均粮价为标准，并将短发谷款十位以下之尾数，全部补发清楚。[⑥]根据粮食部调查处编印《中国各重要城市粮食价格及指数专刊》一书所公布的1944年7月四川各地中等熟米价格，重庆确属比较低的地方，成都却不是粮价最高的地方，比成都高的尚有内江、自贡、宜宾、泸县、合川、绵阳、涪陵、遂宁等许多地区，且上述有些地区还高出成都很多。[⑦]易言之，粮食部所定收购价格并非向其负责人所声称的那样，照全四川各县平均粮价计算，而是照粮价较低的重庆计算的，就是按照重庆平均粮价计算，也已达2 560余元，如照其他地区，则价格会更高。在粮食部收购1944年到期粮食库券的过程中，粮户已受巨大损失。因此，张第春等人所言粮户已受损失不少确属实情（彭县参议会亦和张第春等人看法相同）。即便如粮食部负责人所讲，按照全川平均粮价计算，粮食部当时核定全川平均粮价为每谷一市石2 568元1角1分，但在拨款时，不仅将分角略去，甚至元以上十位以下数字也去掉，一市石即减少了8元1角1分，如此，平均粮价就变成了2 560元。[⑧]如照同年同月成都市平均粮价折算，整个谷款即少了3亿余元。从以上平均粮价的计算过程观之，粮户已经吃亏甚大！可是，粮食部在拨发此笔巨款时，徐堪与四川省主席张群和参议会议长向育仁及四川省党部主任等人商议，暂发200万市石，共为51.2亿元，按月分发（自1945年6月起至12月止，平均拨付，除预拨之5亿元外，每月须拨付6.6亿元），其余60余万市石必须俟四川1944年度征实征借2 000万市石收足后再行续拨。言外之意，如四川1944年度征实征借收不足的话，剩余60余万市石价款将扣除不发。后徐堪更指示下属，如四川1944年度征实征借收不足数时，即在应还之60余万石本息内扣抵。对此，参议会的议员们认为，粮民于“33年尚有拖欠粮谷即应予归还33年度本息谷时始能扣除，免相牵混。如中央以扣发应还借粮本息谷款作为催收欠粮之抵押品，不特大信不昭，则粮民将疑惑莫解”[⑨]，一致请求四川省政府能转请国民政府将短少谷款总额60余万市石全数补发清楚。对于参议员的请求（彭县参议会也要求发放剩余谷款），粮食部未予理睬。一直到1948年7月10日为止，四川1944年度征实征借也未收足。[⑩]粮食部即以此为交换条件，拒绝支付其余价款。返还到期粮食库券本应按照粮食库券条例让粮户拿着库券直接抵缴田赋，因国家需要粮食，由国家给价收购，本身已经是违反粮食库券的做法，且也未商得广大持有粮食库券的债权人（指粮户）同意。再退一步讲，即便可以折价收购，粮食部却又不按自身核定的平均粮价计算，且又以1944年度四川田赋征实征借作为支付其余60余万市石粮食库券的交换条件。1944年度征实征借是否足额，和返还1941和1942年度粮食库券之间并无联系，粮食部却硬将两者捆绑在一起，以至于到1946年四川还未拿到剩余60余万市石的价款。更令人吃惊的是，经过再三克扣的价款，最后还是到不了广大粮户手中，又被四川省临时参议会以四川建设经济需要资金为由，以省县各半进行了划分。后正式参议会成立后，更是变本加厉，将此笔价款作省四县六进行划分，并得到了行政院、财政部与粮食部的默许。虽然四川省各县参议会以及其他团体纷纷强烈反对，但在行政院财政部、粮食部的支持下，这笔价款还是被四川省政府与各县进行了朋分，而作为债权人的粮户却不得与闻，要得到属于自己的粮款更是不可能！更为糟糕的是，打着经济建设的幌子，在价款到手之后，却未曾建设一事！[11]

　　1947年以前，由国民政府折价收购四川、湖南、河南三省粮食库券，相比较于1947和1948年，情况还是较为乐观的。因为不管折价如何低，最起码中央还是基本信守承诺，将价款按时拨到了各省。至于各省各县是否按照粮户所持到期粮食库券券额多少发给粮户，粮食部虽然也应负一定的责任，但更多的是各省自身的责任。如四川省，粮户不能拿到价款的原因，虽行政院、财政部、粮食部均负有不可推卸的责任，但导致粮户无法取得价款的主因则在四川省政府，是四川省政府与四川省临时参议会及后来成立的四川省参议会首先不同意将价款拨发各县转交粮户的。也就是说，中央所发折价价款被各省截留。不过在1947年以前，由国民政府折价收购到期粮食库券，无论各省各县拿到价款的是省政府、各县，还是粮户，他们确实是拿到了一部分中央折价的法币。

　　1947年度，粮食部对到期粮食库券的返还，是依照《36年度田赋征实曁征借粮食实施办法》第二条规定，“本年应还到期粮食库券本息在中央应得征借项下抵还，但因军粮需要，由中央尽先按市价收购。”[12]按照此项规定，各省到期粮食库券除江西与宁夏两省抵缴积谷，广西省在征借项下扣还外，其余四川、湖南、西康、安徽、广东、河南、陕西、绥远等省均照本省11月各地平均谷价或麦价，由中央折价收购。除四川是由国民政府以紧急命令提前拨发，西康以数额较少暂由粮食部垫拨外，其余各省均迟迟得不到核定的价款。

　　1948年度到期粮食库券的返还，情况较之1947年度更糟。该年的处理办法，是根据《37年度田赋征实征借实施要点》第三条，“本年应还到期粮食库券一律照本年8月19日当地粮价折发金圆券。”[13]折价标准由行政院1948年11月13日核定粮食库券粮价稻谷每市石不得超过10元，小麦每市石不得超过14元。按照行政院上述指令，1948年度征谷各省一律照每市石10元计算，征麦各省一律按照每市石14元计算偿还（后征麦各省改为15元），总计价款为7 900多万元。云南、贵州两省因外运困难，到期应还本息在当年赋粮项下扣抵，其他各省一律折价收购。1949年3月，各省政府及民意机关以粮价激涨，拨款未到，要求以当时粮价为折算标准，粮食部颇有难以招架之感！呈请行政院重新考虑折价标准，拟定改照3月上半月各省平均谷麦价格为作价标准，按此计算，全部价款总额约需340亿元，一直到4月中旬尚未奉到行政院核示。[14]此时三大战役早已结束，南京已经难保，国民政府已准备南迁广州，败局已定，对于到期粮食库券的偿还，自然无力顾及。此后，随着国民政府政权退出历史舞台，粮食库券的返还亦随之烟消云散！

二、造成粮食库券返还艰难之原因分析

　　粮食库券与一般公债，相同之处是二者在性质上同属国家债务，且国家支付一定的利息，间隔一段时间后由国家连本带利一起偿还；不同之点即是一般公债是借钱还钱，而粮食库券是借粮还粮，前者是一种货币债务，后者是一种实物债务。因此在偿还过程中，后者相对于前者，手续要繁复得多，造成粮食库券在返还问题上的种种困难实与此有一定的关系。

　　1943－1948年度，各省到期粮食库券还本付息的办理，大多无法依照规定由粮户在到期之年于应纳粮额内持库券按年抵缴应纳实物。造成库券返还与条例规定不符的原因，粮食部负责人在1948年1月24日给行政院与财政部的电文中认为主要是由于以下两项事实上的困难引起：

　　1.各省粮食库券发行额，系照征购（借）粮食配额决定，从定案印刷以至运送各阶段，以时值战时交通梗阻远道输送，每不能配合各省田赋开征时间，而由省到县到乡及时按粮户应纳粮款配发纳粮粮户，有库券已印好而未运到省者，有已运到省，以开征期过，未分配各县各乡者，甚至有因战时原因全部或部分损失者。

　　2.库券面额虽按自一市升至百市石九种印刷，但为顾及印刷成本及载运重量，小额库券每不敷用，各省库券系按征购（借）粮食配额配发，其间大小面额之搭配殊难有适当之比例，而各省粮户应纳粮额每多零星，此项库券配送到省，每有不便分割之苦。[15]

　　粮食部的说法应该说还是符合事实的。但是，历年粮食库券的返还未能按照规定偿还，除了上述原因之外，后期国民政府粮食紧缺也是一个主要原因。

　　抗战胜利之后，田赋征实征借继续实行，但较之抗战时期，征收成绩却逐年下降。1945年度征实征借仅占额定数86%，1946和1947年度分别为74%和66%，1948年度更差，只占29%。而1941－1944年度平均征收成绩在100%以上。[16]也就是说，国民政府掌握的粮食越来越少，而随着沦陷区的收复，需要粮食的区域却大为扩大。再加上1945年9月，国民政府宣布对收复地区豁免田赋一年，该年实施征实征借的仅有11省市，虽然征收成绩为战后最好的一年，实际征收到的粮食并不多。1946和1947年度，国民政府又对战时后方各省实施每年各减一半征收的政策。[17]这些都使国民政府掌握的粮源逐渐减少，在征实征借不能满足军公粮需要的紧急时刻，要求国民政府兑现到期粮食库券抵缴田赋的承诺，事实上已不太可能！且此时到期粮食库券与前些年不大相同的是，数量愈来愈多，1941－1943年度（1943年度部分为征购）因实施的是征购，粮食库券的比例最多只占征购额的七成（有些省份仅占六成或五成，甚至有不搭发的），其余三成在当年即以法币支付，数量尚不甚多。到1947、1948年度，随着1943年度征借的施行，政府需要全部支付，如若允许粮食库券抵缴田赋，即意味着征实征借中有相当大的一部分粮食要被粮食库券吸走，这对急需粮食的国民政府来讲，无疑是一种不合时宜的政策。

　　正是基于此种考虑，1947年国民政府颁布《36年度田赋征实曁征借粮食实施办法》，对粮食库券的偿还做了变更。该实施办法虽仍规定到期粮食库券本息可以在征借项下抵还，同时又规定，如因军粮需要，可由中央按市价收购。从国民政府的角度出发，其侧重点更在后者而非前者。1948年更是硬性规定由中央折价收购。由于有了此项规定，1947、1948年度各省到期粮食库券大多由中央按照市价收购，而极少有在田赋下抵缴的情形。因此，如果说1946年度（包括1946年度）以前粮食库券的偿还未按粮食库券条例规定办理的主因是由于粮食部所声称的两项实际困难的话，那么1946年度以后折价收购的偿还方式更多的是由于政府的有意行为！

三、结语

　　国民政府发行粮食库券的初衷是为了弥补田赋征实所征粮食不足供应军粮的现实，用粮食库券支付一部分征购粮食所需的价款，用少量货币获得大量粮食，进而达到节省国库开支之目的。尤其是征购改为征借后，不再支付法币，其作用更为明显！从解决粮食问题和缓解财政压力这两个目的出发，粮食库券的主要目的已经达到。1941年11月，《解放日报》就有作者发表文章，对粮食库券给予很高的评价，“田赋征实与库券购粮，无疑地，对于弥补财政赤字与解决军糈公粮，是有其积极意义的。”[18]1941－1943年度，国民政府总共发行了多少粮食库券，限于史料的缺陷，迄今没有一个准确的数字统计。笔者曾翻阅了中国第二历史档案馆相关粮政类档案，根据粮食部与财政部1941至1943年报表，三年中征购征借大约共发行粮食库券6 885万余市石。[19]大约折合多少法币，因战时粮食价格处于不断的变化之中，不同年份粮价不同，甚至不同月份粮价差异亦很大；加之中国地域广大，不同地区粮价差异非常大，即便是同一地区在不同时期粮价悬殊亦巨，因之，要将上述粮食数量折合成法币难度很大。不过，以战时粮价不断上涨、法币持续贬值的情形观之，6 885万余市石粮食折合成法币必是一个庞大的数字，它对缓解国民政府严重的财政与粮食危机的作用是不言而喻的！征购征借的粮食大约有2/3供应给军队，1/3供应给公教人员与民食。它无疑是国民政府解决粮食问题的主要举措之一，更是保障军粮供应的重要措施之一。田赋征实后，国民政府中央财政支出来源的构成发生了重大变化，通货膨胀仍是国民政府解决财政问题的主要办法，而田赋征实征购征借，远远超过其他各种税项收入，成为仅次于银行借款的一项极为重要的收入，最高年份为28.3%，最低年份亦达18.2%[20]，平均约占国民政府财政总支出的1/5以上。如果仅从税收的角度出发，田赋征实征购征借，实已位居国民政府财政收入的榜首。历年征实与征购或征借的比例，大约各占一半，足见粮食库券在其中的作用！而且因国家少发行了征购征借粮食所需的货币，市场上流动的法币数额必大为减少，因此粮食库券尚有收缩通货、平抑粮价物价的功效。征实征购征借和其子制度粮食库券制度，为抗战的最后胜利奠定了坚实的物质基础。

　　但是，从后来粮食库券的返还过程观之，显然是得不偿失。换句话说，粮食库券的长期效应远不及短期效应。国家因战时需要，对征购征借的粮食采取支付粮食库券的方式以节省财政支出，即便是支付的价格远远低于市场粮价，亦无可厚非。可是，国民政府先是带头违反粮食库券条例规定，对各省各种违规做法表示默许。继之是对再次变更的返还办法拖而不行，其中尤以1944年度四川及1947、1948年度全国到期粮食库券的折价收购最具代表性。折价收购以前的粮食库券，本身就是国家对这部分粮食的二次收购，此前征购时因政府定价较低，粮户已经损失过一次，二次收购价格同样低于市价，等于对粮户利益的再次损害，这对中小粮户来说，在战时粮价不断上涨的情形下，无疑是加重了他们的负担！粮户对政府再次违规做法的认可，本身即是对政府的莫大支持。可是，国民政府却久久不实施自己再次变更后的诺言，最终伤害了绝大多数粮户的心，粮户由最初对国民政府的支持到怀疑再到最后的反对，以至走向对立面！

　　而且，国民政府在粮食库券以及相关的征购征借过程中的诸多问题与弊端也在一定程度上减弱了其实效。因为粮食库券大面额太多地方上无法分发，或是粮食库券印刷的滞后，或是战时运输工具的迟缓，导致粮户无法拿到粮食库券。各省普遍办法是在田赋串票第三联（即兑换联）及第四联（即付款联）上加盖木戳，以备将来换领粮食库券。不但给主管田赋机关带来麻烦，且对粮户来说，也多了一层手续。有些省份为简便起见，直接以串票临时加盖印记代替库券，而将中央后来运到的库券截留省上不发。因串票印制质量远不如库券，等到期抵缴田赋时，因印记模糊等问题，导致粮户抵缴困难甚或无法抵缴。上述情况尚属有情可原。更让粮户无法忍受的是，舞弊可以说贯穿于粮政的每一个阶段，对于存在的大量舞弊，国民政府并没有采取十分有力的措施进行制止，甚至上下勾结共同贪污，如四川对粮食库券定价收购价款的挪用。因之，大部分防弊除弊法令对舞弊人员并不能作出应有的制裁。政府对粮政舞弊制裁不力的现实，致使粮政舞弊愈演愈烈。正是大量舞弊的存在，消弱了粮政的实效，也在一定程度上降低了国民政府在老百姓心目中的形象。更可怕的是，从历史的延续性看，抗战时期粮食库券制度，对战后的国民政府产生了一些负面影响，其最大的负面影响就是在粮食库券返还问题上。

　　在粮食库券的返还问题上，无论是中央、地方，还是粮户，都在追求各自利益的最大化。对中央政府而言，因用粮食库券抵缴田赋愈多，预示着当年田赋征收数量愈少，因此，中央在粮户可能承受的最大限度之内，自是希望粮食库券抵缴田赋愈少愈好，如此才可缓解粮食供应的压力。这是粮食库券大多没有按照规定返还的主因，尤其是定价收购普遍存在的主因。收购粮食库券，自然是价格越低越能减轻粮食与财政压力。对地方上各省各县政府而言，和中央的想法又不尽相同。因粮食库券本息层层转发手续过于繁复，又难免被乡镇保甲中饱，粮民难以拿到全数，故对粮食库券抵缴田赋持消极态度。如若定价征购粮食库券，价格最好以接近或略低于市价为宜，如此，才不致引起粮户反感，便利粮食库券的返还工作，顺利地完成上级分配的征实征借任务。对粮户而言，自是希望国家能按粮食库券条例规定用粮食库券抵缴田赋，减轻缴纳田赋的负担，即便定价收购，亦能与市价相当。博弈理论告诉我们，博弈的参加者会采取各种决策以使自身收益最大化，同时双方也存在利益协调与平衡的问题，作为游戏规则中的弱者粮户，自然会处于下风。问题的关键是，处于优势地位的国民政府在游戏中过分追求自身效用的最大化，而忽略了博弈过程中的利益协调与平衡，一味地剥夺粮户，承诺的用粮食库券抵缴田赋不实行，继而是低价收购粮食库券，在战时粮价飞涨的情形下，弱者粮户接受此种结果已是最大限度，可是国民政府再次剥夺粮户，对于低价也是拖而不行。对此。各省各县粮政实施者也深感失望，均衡被彻底打破，过分地倾斜最终将国民政府送上了断头台！

　　客观地说，抗战时期国民政府粮政从解决粮食与财政危机的视角观之，其效果还是不错的。可是，在粮食库券返还的处理上，显然是因小失大，可谓粮政上的一大败笔。这一败笔直接把广大粮户推向了自己的对立面！甚至政府内部的人士也对此做法表示深深的不满，失掉民心的国民政府还能坐稳天下吗？因之，从粮食库券返还问题上研究国民政府失掉政权的原因，是一个十分有意义的课题。

注释：

＊本文系2011年度国家社会科学基金项目“抗战时期国民政府田赋征实制度研究”（项目编号11BZS045）、2010年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“社会变动中的制度变迁：抗战时期国民政府粮政研究”（项目编号10YJC770028）、宝鸡文理学院2009年重点项目“抗战时期国统区田赋制度研究”（项目编号ZK0950）阶段性成果。

[①] 关于粮食库券间隔几年开始返还，当时负责拟具粮食库券条例的行政院经济会议秘书处粮食组成员陈正谟主张于战后十年内分年偿还战时所借粮食本息。但其他成员以战事结束没有定期，如约定战后偿还，恐阻碍库券的发行，故最后决定两年后开始偿还。陈正谟：《田赋征实与粮食征借之检讨》，《四川经济季刊》第1卷第2期。

[②] 中国第二历史档案馆藏档案：八三94：粮食部1944年至1948年度各项中心工作简要报告及有关文书。

[③] 中国第二历史档案馆藏档案：八三325：《粮政奖章规则粮食储运人员奖惩办法及有关文书》。

[④] 西康省政府以粮食库券本息层层转发手续繁多，乡镇保甲难免中饱，粮民不能得全数为由，呈请行政院、财政部、粮食部将1944年度应还1942年度粮食库券本息谷提拨筹办西康大学，奉行政院令缓议，所有应还库券本息，照规定准由粮民抵缴当年田赋或以之拨充该省国民教育边疆教育经费，仍以1944年应偿本息为限。后西康省政府又请以1945至1948年各年度应偿库券本息拨建西康大学校舍及补助国教边教各中学仪器设备（各中小学设备经费），亦未获行政院同意。据徐堪复西康省临时参议会议长胡恭先电文中所讲，主要是行政院认为西康省中小学教育未臻发达，将来招生恐有困难。

[⑤] 中国第二历史档案馆藏档案：八三894：《关于发行粮食库券文件与有关文书》。

[⑥] 中国第二历史档案馆藏档案：八三894：《关于发行粮食库券文件与有关文书》。

[⑦] 粮食部调查处编印：《中国各重要城市粮食价格及指数专刊》，1945年。

[⑧] 照四川全省7月份平均粮价收购，每市石由粮食部定为2 568元1角1分，暂领200万石谷之价款，并略去尾数以2 560元计算，应为51.2亿元，其余俟四川征实征借总额2 000万石收足时再续拨60余万石价款。此项决定最初为蒋介石批定，粮食部只是传达蒋的意旨，四川省政府与参议会对于蒋之意旨，自然不好违背。中国第二历史档案馆藏档案：八三920：《四川省办理粮食库券及偿还本息文件及有关文书》。

[⑨] 中国第二历史档案馆藏档案：八三894：《关于发行粮食库券文件与有关文书》。

[⑩] 至1948年7月10日为止，四川征实征借达1 886余万市石，占额征数2 000万市石的94%。中国第二历史档案馆藏档案：八四356：《粮食部1941至1942年度田赋征购配拨数额等表》。

[11] 中国第二历史档案馆藏档案：八三920：《四川省办理粮食库券及偿还本息文件及有关文书》。

[12] 中国第二历史档案馆藏档案：八三894：《关于发行粮食库券文件与有关文书》。

[13] 中国第二历史档案馆藏档案：八三894：《关于发行粮食库券文件与有关文书》。

[14] 中国第二历史档案馆藏档案：八三894：《关于发行粮食库券文件与有关文书》。

[15] 中国第二历史档案馆藏档案：八三894：《关于发行粮食库券文件与有关文书》。

[16] 中国第二历史档案馆藏档案：八四356：《粮食部1941至1942年度田赋征购配拨数额等表》。

[17] 中国第二历史档案馆藏档案：八三94：粮食部1944年至1948年度各项中心工作简要报告及有关文书。

[18] 《解放日报》1941年11月2日。

[19] 此数字是将1941至1943年度征购数额相加，乘以0.7（三成是支付法币，粮食库券占七成），再加上1943年征借数额所得（1943年征借部分全部支付粮食库券）。八四356：《粮食部1941至1942年度田赋征购配拨数额等表》。

[20] 薛光前：《八年对日抗战中之国民政府（1937－1945）》，台湾商务印书馆1989年，第274页。

（作者单位：宝鸡文理学院历史文化与旅游系　721013）