简帛与秦汉地方行政制度史研究
【内容摘要】20世纪简帛材料的发现，极大地推动了秦汉地方行政制度问题的研究。各级州郡县乡里文书的问世，弥补了传世文献之不足。依据这些出土材料开展的秦汉地方行政制度研究，是近年来秦汉史研究的前沿。内容涉及机构与职官设置，吏员升迁、任用与管理等许多方面，使我们封以文书为核心的地方行政运作模式有了更充分的认识与了解。本文以既往研究为基础，总结归纳了以简帛为中心的秦汉地方行政制度研究的学术史，并对其中的若干问题提出了自己的看法。
【关 键 词】简帛；文书；秦汉地方行政制度；职官设置；行政运作
【作者简介】卜宪群，中国社会科学院历史研究所。
【原文出处】《国学学刊》（京），2010．4．56—76
秦汉地方行政制度研究过去主要是依据文献材料，通过对这些材料进行分类、归纳与分析，进而总结出一般规律，其中以严耕望《中国地方行政制度史·秦汉地方行政制度》一书最具代表性。本书构建了秦汉地方行政制度研究的基本框架，在前人基础上把秦汉地方行政制度研究大大向前推进。但历史研究的规律性总结应当建立在详细材料的基础之上，由于当时材料所限，不仅秦汉地方行政制度中的许多问题仍然未能解决，其规律总结也有很多局限性。20世纪，特别是70年代以后发现的简帛材料中，关于地方行政制度的内容尤为丰富，特别是郡、县、乡、里公文书的发现，为推进地方行政制度研究提供了新资料、新思路，解决了很多以往认识模糊的问题，取得很多新进展，引起了越来越多人的关注。以简帛为中心，结合文献材料开展地方行政制度研究已经是海内外秦汉史研究的热点。拙文试图将20世纪以来简帛材料在推进秦汉地方行政制度研究上的具体成就与存在的问题，做一个学术史的总结，既为后学提供一个索引，也期望推动学界在这个问题上的探讨更加深入。由于篇幅有限，拙文只能是一个鸟瞰式的总结，难免挂一漏万，也难免有认识错误的地方，敬请批评指正！
一、机构与职官设置
简帛为秦汉州郡县乡里等地方行政机构设置和职官设置研究提供了新材料。
（一）州。关于州刺史治所设立时间，传统文献有不同说法，无有定论。[1]《居延汉简释文合校》（以下简称《合校》）482．19载：“/刺史治所，迫断冬狱/。”[2]劳干、严耕望认为此条材料与《汉书·朱博传》互证，可以确证“西汉刺史已有治所”。[3]这个看法至今仍可成立。目前可以补充的是王莽时期州刺史（州牧）也有治所，《敦煌悬泉汉简释粹》（以下简称《释粹》）118云：“诣使者雍州牧治所。”[4]此檄应属王莽时期，是州牧治所设于东汉之前的又一证明。《宋书》说刺史后汉“所治始有定处”的说法不能成立。但如严耕望所云，《合校》材料不早于昭帝时，故武帝时代刺史是否有治所，目前资料仍然阙如，有待简帛材料的新发现。
刺史初设，以郡属吏为从事。文献记载，元帝时始有正式属吏，有治中、别驾、诸部从事等。[5]从事史见于简帛，《居延新简》（以下简称《新简》）EPT54：1—37中有“从事史贺音”[6]，主文书。《尹湾汉墓简牍》中有多处记载“从事史”及其升迁状况。[7]《敦煌悬泉汉简释粹》九五《元康四年鸡出入簿》中有“以食刺史，从事吏”，“从事吏”即“从事史”。但刺史的其它属吏，仍然罕见于简帛。
（二）郡。简帛关于郡级机构及职官设置资料补充尤多。
1．秦汉郡的新发现舆袖证。里耶秦简对于秦代历史地理的研究有着重大价值，如简J1⑼1—12有“（某某）戍洞庭郡不智（知）何县署”的多处记录，这些记录首次证明秦代存在洞庭郡。J1⒃5正面有“苍梧”，也证明原以为汉武帝元鼎六年纔开设的苍梧郡在秦代已经有了。我们知道，关于秦代的郡数，有《汉书·地理志》的三十六郡说，《史记》裴骃《集解》的三十六郡说（认为这是秦始皇二十六年的郡敷，后所置未算），《晋书·地理志》的四十郡说（《汉志》三十六郡再加闽中、南海、桂林、象郡），王国维的四十八郡说，谭其骧的四十六郡说等，但均未见洞庭郡之名。里耶秦简弥补了这一空白。里耶秦简中大量关于迁陵的文书，证明汉代的迁陵县秦代已经设置，属于洞庭郡，其县址就在里耶。[8]
洞庭郡及迁陵县设置的新发现，使我们认识到秦代地方行政机构的设置，已经深入到南方偏远地区。说明秦统一后地方行政机构的设置比我们原先估计的要广泛而细密的多。
新近发现的岳麓秦简中，关于秦郡问题尤为引入注目。陈松长初步研究后指出，其特点主要有五个方面：一是与《史记·秦本记》中所记载的秦三十六郡郡名相同的；二是与里耶秦简上所载的郡名可以互证的；三是与近现代学者所考的秦四十八郡名称可以互证的；四是史书记载上是从汉代纔设置的郡名；五是个别从不见于典籍记载的郡名。[9]随着岳麓秦简和里耶秦简的公布，秦郡问题将会再次成为热点。
简帛与文献互证，还可以对若干郡县邑侯国名进行重新校对，考察其演变。如全椒，在《汉书·地理志》及《续汉书·郡国志》中属于九江郡，但在尹湾汉墓简牍中，全椒属于广陵郡。《汉书·地理志》中的“丹扬郡”在尹湾简牍中写作“丹杨郡”，“颖川郡”写作“颖川郡”，“鉅鹿郡”写作“巨□郡”，“兰祺”写作“兰旗”等等。这些虽然绝大多数可与《汉书·地理志》对应，但也有与《地理志》有歧义者，有些县或县级以下的地名，则为《地理志》所无。[10]
2．边郡典内郡的比较研究。《汉书·百官公卿表》和《续汉书·百官志》均提到秦汉郡级机构的设置有边郡和内郡的差别[11]，这种差别不仅表现在机构与职官设置上，还表现在察举、法律制度等问题上。[12]关于边郡研究的突破，是从敦煌、居延汉简的发现开始的。劳干《从汉简所见之边郡制度》，陈梦家《汉简所见居延边塞与防御组织》、《汉简所见太守、都尉二府属吏》，永田英正《从简牍看汉代边郡的统治制度》，吉村昌之《汉代边郡的田官组织》等[13]，均为代表作。此后，随着更多边郡和内郡简牍材料的不断发现，特别是尹湾汉简的发现，使边郡与内郡制度的比较成为可能，研究也随之向更深人具体的方面转化。
3．郡的职官设置及秩次。简帛为解决郡吏员设置、郡守名称及秩次等诸多研究中存在的问题提供了新的资料。
（1）太守的名称问题。据《汉书·百官公卿表》，景帝中二年改郡守为郡太守。但太守之名称并不是源于景帝，太守名称可见于《史记·赵世家》、《战国策·赵策一》，但还不能确证是否有误，或是以汉制的逆推。《睡虎地秦墓竹简·封诊式》载：“以县次传诣成都，成都上恒书太守处”[14]，里耶秦简J1⒃5正面和J1⒃6正面均有“当坐者言名史泰守府嘉”[15]，此“泰守府”学界认为是“太守府”[16]，我也同意此说。这说明太守之称战国至秦已有之，景帝是继承而非创新。但简帛证明，景帝之前仍以称守为主，称太守还是少见。
（2）郡府长吏及其秩次。据《汉书·百官公卿表》，秦汉郡府除太守外还有丞，边郡为长史。但《史记·秦始皇本纪》只云“郡置守、尉、监”，不及郡丞，文献中亦未见到秦郡丞之实例。故秦郡是否有丞不能确证。里耶秦简⒃3有：“尉曹书二封，丞印。一封诣零阳。一封诣昆阳邑”[17]之文，这二封署丞印发往县邑的文书，学者认为属郡文书，果如是，可补秦郡丞记载之缺。[18]郡丞，秦制，汉承之，文献多见。前揭劳干文曾说：“故今在简牍仅见有长史，不见有太守丞”，那是根据当时边郡材料得出的结论。后来发现的无论边郡或内郡简帛，郡丞多见。如张家山汉简《奏谠书》高祖七年条中有“南郡守强、守丞吉”，尹湾汉墓简牍中有东海郡太守丞一人，秩六百石，《新简》）EPTS2：99中有：“张掖太守良，长史威，丞宏。”都尉，原称尉，景帝中二年改。目前已发现的简帛证明，秦郡尉确称尉而非都尉，如里耶秦简有“洞庭尉”、“睱（假）尉”，景帝中二年前的张家山汉简有“郡尉”。[19]居延汉简及其它汉代简帛则称都尉。原则上内郡一都尉，边郡有二或二个以上的都尉。都尉有丞，广泛见于居延汉简和尹湾汉简等。这些都与文献记载的相关制度相合，但又更加具体。
新出简帛丰富了我们对郡府长吏人数设置的认识。《二年律令·秩律》中有“郡发弩、司空、轻车，秩各八百石，有丞者三百石。卒长五百石”，“郡候，骑千人……秩各六百石，有丞者二百石。”郡发弩、郡司空、郡轻车、郡候、郡骑千人及其丞，卒长，以及他们的秩次，还有郡司马、骑司马、备盗贼、塞尉、城尉等，弥补了文献不足，使我们认识到“汉初朝廷任命之郡长吏，其官职与员额较之传统所知者，多出甚多”，这对我们研究秦汉长吏的演变很有价值。[20]
关于太守和都尉的秩次《百官表》和《百官志》有明确记载，即太守二千石，都尉比二千石。这是通则，具体情况各异，如《汉书·宣帝纪》如淳曰：“太守虽号二千石，有千石、八百石居者。”还有的太守秩次为比二千石、中二千石。都尉的秩次是比二千石，但元帝建昭三年“令三辅都尉、大郡都尉秩皆二千石”。简帛也反映了这种复杂情况。如尹湾筒牍中，太守和都尉的秩次都与通则不相符合，都尉的秩次为真二千石，太守的秩次可能是比二千石或真二千石。[21]尤其是张家山汉简《二年律令·秩律》中，郡守、尉的秩次是二千石，与御史大夫、九卿的秩次相同。十分珍贵，为文献所未见，为我们研究汉代太守都尉的秩次增添了新的数据。将这些材料与尹湾简、居延简和文献资料结合，可以分析其演变的若干特点。
（3）郡属吏及分曹。简帛为研究郡太守、都尉府属吏提供了新材料。其一，从多角度印证了文献材料中关于郡属吏的记载。这方面的研究成果很多，无须一一举例。[22]其二，发现了文献没有记载的郡属吏。如尹湾简牍郡太守府和都尉府中均设有“用算佐”，不见以往任何记载。还有一些属吏不见于《表》、《志》，如郡司马。[23]陈梦家依据居延汉简，并结合碑刻、文献等材料，对汉代太守、都尉二府的属吏进行了疏理和排比，认为二府属吏仿照中央机构都存在“阁下”与“诸曹”两大系统，阁下属吏包括掾、史、属、守属、卒史、令史、啬夫、佐等27种；诸曹包括功曹、五官掾、都吏、督邮掾、主簿、记室等18种。同时，他还对属吏的秩次、分类等做了详细考证。[24]陈梦家所列举的阁下、诸曹诸属吏之名有许多不见于文献记载，仅见于居延汉简的零散记录，可见出土简帛弥补了传世文献对郡府属吏记载的缺漏，对于研究秦汉郡府属吏制度具有重要意义。陈直通过对居延汉简进行排比考证，对边郡太守、都尉的属吏也有详细考证。[25]其三，为郡府机构设置增添了新的资料。据《续汉书·百官志》，郡守尉府“皆置诸曹掾史”，“诸曹”是为当时行政组织机构之泛称。《三国志·蜀志·杜琼传》云：“古者名官职不言曹，始自汉以来名官尽言曹，吏曰属曹，卒曰侍曹。”严耕望云：“是汉代官司分职多以曹为名也。”[26]简帛使曹问题的研究有所推进，可知汉代的分曹实起源于秦。[27]《史记·萧相国世家》云萧何：“为沛主吏掾”，索隐云：“主吏，功曹也。”《高祖本纪》集解引孟康曰：“主吏，功曹也。”但传统文献中并未见秦代的功曹及曹。云梦睡虎地秦简《语书》中云：“发书，移书曹，曹莫受，以告府，府令曹画之。其画最多者，当居曹奏令、丞。”[28]里耶秦简（9）982：“正：卅四年十月以尽四月吏曹以事笥。”[29]尽管对曹的含义理解还有不同，但简帛首次揭示秦代郡县行政机构中已经设曹。严耕望在《秦汉地方行政制度》一书《郡府组织》和《县廷组织》中，广泛收罗文献及部分金石、简帛资料，对汉代郡县组织中的曹进行了细致的疏理。陈梦家《汉简所见太守、都尉二府属吏》一文对简牍中所记边郡府曹进行了详细考证，这些考证都与简帛的新发现有关。
（三）县。简帛丰富了县吏员设置的资料。
1．县令长的称呼。秦汉郡之下的行政机构有县、道、邑及相当于县的侯国，其长官称长吏。《表》《志》皆云国家根据县户口之多少设令或长，但简帛提供了新的认识。至少在秦代，令长的称呼有多种。云梦睡虎地秦简中有“大啬夫”、“县啬夫”，学界普遍认为这些都是指县令长。[30]里耶秦简中，“守”还可能作为县令的别称。[31]这些都是我们以往仅根据文献所不知道的情况。
2．县长吏的设置及秩次。尹湾简牍印证县令长设置的基本原则是按照户口多少，其秩次级差关系也与文献记载完全相同。[32]简帛也反映县长吏的设置并不是像《表》、《志》那样整齐划一。如尹湾简牍反映东海郡并不是每个县都设有县尉，其38个县邑侯国中有13个就没有设尉。《百官志》中关于“尉，大县二人，小县一人”的记载，并不是绝对的。从东海郡的实际看，所谓“大县”和“小县”是指地域的大小，而不是县令长的秩次高低。没有设尉的县邑侯国，尉的职能由尉史、游徼、亭长等担任。《百官志》云县丞、尉，每县一人，实际上无论丞、尉都有不止一人的状况，甚至有两人、三人、四人。简帛也部分证实了这种状况。如里耶秦简记载阳陵县“守丞”，仅在秦始皇三十三年四月上旬就出现了三个，这极可能说明阳陵县设有三丞。属于县长吏范畴的还有狱丞，秩二百石。狱丞在文献中罕见，而在简帛中却多次出现，《合校》18·4有“狱丞从事”，l40·4A有“阳翟邑狱守丞”，140．1B有“阳翟狱丞”[33]，可补文献不足。
3．县属吏。简帛为县属吏及分曹问题研究提供了新的资料。简帛不仅以大量资料印证了文献中关于县属吏的相关记载，而且发现了新的属吏名称。如尹湾简牍中的“牢监”应为县廷属吏，但不见于以往任何记载。云梦秦简中有“邦司空”、“县司空”[34]，《商君书·境内》中有“国司空”，可以确证统一前后秦在中央和县均设有司空系统的职宫。里耶简中有“阳陵司空”，属县司空，为县司空的设置提供了具体例证。简帛为研究县属吏的等级关系也提供了钱索。如尹湾汉墓简牍中的属吏排列有一定规律，丞尉以下分别为：官有秩、乡有秩、令史、狱史、官啬夫、游徼、牢监、尉史、官佐、乡佐、亭长、邮佐。这个顺序是按照秩次排列的，即百石——斗食——佐史亭长。但同一秩次中，似乎是按照属吏所在部门的政治地位排列的。[35]将张家山简与尹湾简牍相比较，还可以看出县属吏在汉代不同时期设置的若干变化过程，推进了以往的研究。[36]
众所周知，根据文献记载，秦汉二百石以上为长吏，之下有百石、斗食、佐史之秩，即所谓少吏。严耕望认为县属吏属于少吏的范畴[37]，秩次应当在百石以下。《百官志》云：“汉初掾史辟，皆上言之，故有秩比命士。其所不言，则为百石属。其后皆自辟除，故通为百石云。”此段文字有诸多不明之处，但大概说汉初掾史属吏可分“上言之”和“不言”两种，“不言”者纔属于百石。但“上言之”的秩次情况不明朗。《百官志》本注曾以四百石、三百石、二百石的公府掾史属来比附“元士三命”，即所谓“命士”，那么汉初的掾史是否秩次也是如此呢?张家山汉简为我们提供了新的线索。张家山汉简《二年律令·秩律》中有二百五十石到百廿石之间的稗官、司空、田部、乡部、卫官、校长、髳长、发弩、仓、库、少内等，其中有些应为县属吏。这些属吏根据其县令长秩级的差异而明显秩级不同。因而学者推测他们可能是由中央任命或他们的任用要报中央备案，而不完全是自辟。[38]这些观点值得重视，也可补文献之不足。
（四）乡里。简帛对秦汉乡里地方行政机构的研究资料补充尤为突出，归纳起来主要有如下几个方面：
1．发现了大批未见记载的乡里。何双全在上个世纪八十年代根据7批简牍资料撰写了《<汉简·乡里志>及其研究》一文[39]，对简牍中发现的乡里名称进行疏理，并按照《地理志》、《郡国志》的顺序补人诸郡、诸县，由于边郡戍卒多来自内地，故其所补乡里范围十分广泛。随着简帛的新发现与公布，从边郡到内郡新的乡里名称发现将会越来越多，我们对秦汉各郡县乡里的设置也会有更多的了解。值得一提的是，通过尹湾汉墓简牍，我们对汉代每个县所辖乡的平均数目有了认识[40]，这一认识非常有意义。而里耶秦简补充了许多秦代乡里的新资料，随着里耶秦简的公布，秦代乡里问题研究有望更多突破。
2．发现或证实了乡里吏员的名称。秦代是否有乡啬夫文献没有记载，以往学者有各种推测，如安作璋、熊铁基认为：“《管子》中的人啬夫或民啬夫，从其所述的内容看，当即统治人民、管理百姓的地方主管官吏。乡官啬夫当即属此类。”[41]赵秀玲认为：“战国时已出现乡啬夫之职……‘人啬夫’即相当于后世的乡啬夫。”[42]裘锡圭说：“‘啬夫’作为官名，首先应该应用于乡啬夫一类下级基层治民官吏。地位较高的治民官吏或其它官吏也称为啬夫的现象，只有在乡啬夫一类名称使用了相当长的一段时期以后，纔有可能出现。所以在秦律的时代，乡啬夫这一官名肯定已经存在。”[43]杨剑虹认为云梦秦简中的“乡”和“邑”、“田”皆可通用，因此“邑啬夫”、“田啬夫”也都是乡啬夫。[44]而云梦秦简整理小组认为“田啬夫”是“地方管理农事的小官”。[45]崛毅断言：“秦代的乡宫中不存在啬夫。”[46]新出里耶秦简证明，不晚于秦始皇二十八年，秦已经设置了乡啬夫一职。里耶秦简J1⑼984背面：“乡啬夫以律令从事。”[47]里耶秦简是“乡啬夫”一词最早见于记载的材料。乡啬夫还可以简称为“乡夫”，如里耶秦简 T1⑻157：“卅二年正月戊寅朔甲午启陵乡夫敢言之”云云。[48]乡啬夫又称“乡部啬夫”，为汉所继承，见于汉初（不晚于吕后二年）基层政权中。《二年律令·户律》中有“恒以八月令乡部啬夫”，“乡部啬夫身听其令”之语。“乡啬夫”一词的出现不仅证明《百官表》所言不误，也证明崛毅秦代无乡啬夫的观点是不正确的。新发现的乡里吏员名称还有以往未曾见过的。如里耶秦简中的“乡主”、“乡守”，究竟是乡官的正式名称还是简称，学界看法还不一致[49]，但无疑为乡里吏员的名称问题提供了新的研究资料。简帛还发现了中央职官系统在乡的吏员设置，如乡司空就属此类。在云梦睡虎地秦简中有“邦司空”、“县司空”[50]，“邦司空”应当就是《商君书·境内》中的“国司空”。里耶秦简J1⒃5背面载：
二月丙辰，迁陵丞欧敢告尉，告乡司空、仓主，前书已下，重听书从事尉。尉别都乡司空，（司空）传仓；都乡别启陵、贰春，皆弗留脱，它如律令。
里耶秦简J1⒃6背面载：
三月庚戍，迁陵守丞敦狐敢告尉，告贰春乡司空、仓主，听书从事。尉别书都乡司空，（司空）传仓，都乡别殷陵、贰春，皆勿留脱，它如律令。[51]
这两条材料证明秦代的司空，从中央到县、乡皆有设置。“乡司空”以往未见。根据里耶秦简J1⒃5背面、J1⒃6背面，乡中还有被称之为“仓主”的吏员，“仓主”也应当只是乡主管仓者的泛称，而并不是一个具体官名。仓主是县在乡中设的“离官”，它与乡官的关系仍然值得继续探讨。[52]乡设田官，里耶秦简J1⑼981正面载：“卅年九月丙辰朔己巳，田官守敬敢言之”云云。《湘西里耶秦代简牍选释》一文认为：“田官守，乡啬夫的佐吏。”我们认为田官守应是田官系统在乡设置的吏员，与乡啬夫不同系统，不应是乡啬夫的佐吏。秦代县中设田啬夫，乡设田官，“守”即尚未除真的守官。[53]田官系统的设置，是当时国家对土地受授管理的需要。
学者研究揭示，根据《秦律十八种·金布律》和《龙岗秦简》，县廷和乡部小吏还可以称为“稗官”。[54]
里佐和田典是我们新发现的里中吏员。《湘西里耶秦代简牍选释》⒃2载：
卅年三月已未，平邑乡泾下佐{田日}与平邑故乡守士五（伍）{日虫}、中、哀，佐涅，童禺/。
“泾下”，《选释》作者认为是里名，“泾下佐”即泾下里佐。根据上下文推断，“佐涅”，似应为平邑乡佐。里佐不见于以往记载，如果“泾下”能够被确定为平邑乡下属的里，则此次发现弥补了文献的空白。[55]里佐应当就是里典（正）的助手，设于里中。如果“佐涅”能够确定为平邑乡的佐，则秦设乡佐也因里耶秦简的发现而得到证明。[56]里中新发现的吏员还应当包括田典，我在《从简牍看秦代乡里的吏员设置与行政功能》一文中已经指出，云梦秦简《厩苑律》中有“田典”，整理小组疑为“里典”之误[57]，如按此说则秦代没有田典。裘锡圭认为此说恐非是，并认为田典大概是田啬夫的下属。[58]张家山汉简的公布进一步证明里正（典）与田典是两个不同系统的官职，如《二年律令·钱律》云：“盗铸钱及佐者，弃市。同居不告，赎耐。正典、田典、伍人不告，罚金四两。”“正典”，整理小组释为“里典”。又《户律》云：“数在所正、典弗告，与同罪。”可见秦代应当设有田典，简文不误。根据张家山简，田典设于汉初，这也使裘锡圭关于“田典这种人在汉代大概已经不存在了”[59]的观点得以修正。田典的秩次尚不清楚，根据张家山汉简《秩律》“田、乡部二百石”的记载，田典的秩次应当更低，与里正、里典一个层次，是田官系统的一个组成部分。田典是设于里中的田官系统最低层次的吏员。
3．揭开了乡亭里之间的关系。秦汉时代乡亭里的关系，是学术界长期争论的一个热点。自《汉书·百官公卿表》与《续汉书·百官志》以来，历代史家基本接受了“十里一亭……十亭一乡”的说法。顾炎武在《日知录》中曾提出“十里一乡”的说法，但并未对乡亭里的关系做出辨析。近人王毓铨较早地注意到亭与乡里的差别，他认为亭不主行政事务，乡不辖亭，亭不辖里，亭与乡里不同性质、不同系统。[60]王毓铨的意见并未得到学术界完全一致的赞同，如蔡美彪认为，亭既是统辖里的一级政权，它的第一个任务当然也就是管理所辖各里的事务，因此亭与乡里之间存在乡辖亭，亭辖里的关系。[61]傅举有认为，乡辖里与亭辖里并不矛盾，秦汉国家为了管理的需要，或设乡，或设亭，乡与亭为同级政府。而亭的功能更为复杂，除掌管民事外，还担负着许多其它的任务。[62]熊铁基认为，“十亭一乡”是“十里一乡”之误，但“十亭一乡”并无错误。亭可分为城市之亭与乡亭，都是一级地方行政机构，与乡同级，其下均辖里。祇不过乡亭因其邮传、警察等作用日益突出，冲淡了地方行政机构的性质；而城市亭始终是统辖里的一级行政机构。[63]周振鹤则从“部”的概念来诠释乡亭里的关系，认为“十里一亭”是指一个亭部统辖十里。[64]
仅从上面列举的观点就可看出，秦汉乡亭里关系在学术界意见分歧颇大，仅据文献资料还难以做出决断。而尹湾汉墓简牍的出现为我们解决这个问题提供了实例。尹湾汉简《集簿》记载：
县邑侯国卅八县十八侯国十八邑二其廿四有堠 都官二
乡百七十□百六里二千五百卅四正二千五百卅二人
亭六百八十八卒二千九百七十二人邮卅四人四百八如前
尹湾汉简是西汉后期东海郡的档案，而《集簿》则是东海郡呈送朝廷的上计文书，反映了西汉后期东海郡较为真实的历史状况。《集簿》将乡里与亭邮分栏统计，县邑侯国一乡里一亭邮的排列顺序，本身就说明乡里与亭分属于不同系统。东海郡的总亭敷与乡里数的比例，也不能满足“十里（行政里）一亭”，“十亭一乡”的条件。可见亭的设置与行政组织没有关系。简帛为我们彻底解开乡亭里关系之谜提供丁关键材料。
4．三老孝悌力田的设置情况有了个案解剖资料。尹湾简牍为我们研究汉代三老孝悌力田的设置情况提供了个案资料。其1号木牍云：“县三老卅八人，乡三老百七十人”，正与东海郡县乡总数（38个县邑侯国，170个乡）相合，自汉高祖二年开始普遍设置的每县乡一位的三老制度至西汉晚期没有变化。郡三老设于两汉之际，东海郡因此也无郡三老。三老根据行政单位的建制设立，而孝悌力田的设置则有一个变化过程。高后元年“初置孝弟力田”，“二千石者一人”[65]，大约是根据郡国行政建制，每郡国一人设立的，文帝时“而以户口率置三老孝弟力田常员”。[66]但以尹湾木牍来证文帝诏，三老不是以户口设立的，以户口设立的只是孝悌力田。根据尹湾简牍，我们可以大概推算出汉代孝悌力田设置的平均人口数。1号木牍将县乡三老、孝悌力田与吏员分开统计，2号木牍在排列各类吏员时也未将三老、孝悌力田列入，可以确证三老孝悌力田不是国家行政编制上的吏员。[67]
5．乡吏秩次的新发现。乡户五千，郡署有秩，其乡小者，县置啬夫；有秩，秩百石。这是我们以往对乡吏秩次和类型情况的认识。前揭张家山汉简《二年律令．秩律》中，关于乡吏的类型出现了百廿石的“毋乘车之乡部”，而乡吏的秩次也有明显级差，从二百石至百六十石、百廿石不等，为我们研究秦汉乡吏的演变补充了重要资料。如果我们将《秩律》中的校长、亭厨等可以划为亭吏的话，那么汉初的亭吏秩次，也可能在百石之上。这些都为我们研究秦汉官僚组织的等级划分、演变提供了新材料、新视角。
6．什伍组织。《续汉书·百官志》云：“里有里魁，民有什伍。善恶以告。本注曰：里魁掌一里百家。什主什家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官。”伍组织在文献中也有相关记载，但简帛的发现使我们对伍获得了更多的认识。简帛从多方面证实秦汉最基层伍的存在。[68]秦汉法律中，也经常有关于伍组织的规定，如云梦睡虎地秦简《傅律》、《法律答问》中有伍老、伍人在里中需要承担若干的法律责任。[69]又《金布律》：“贾市居列者及官府之吏，毋敢择行钱、布；择行钱、布者，列伍长弗告，吏循之不谨，皆有罪。”《二年律令·捕律》载：“吏将徒，追求盗贼，必伍之，盗贼以短兵杀伤其将及伍人，而弗能捕得，皆戍边二岁。三十日中能得其半以上，尽除其罪；得不能半，得者独除；●死事者，置后如律。”《津关令》：“令将吏为吏卒出入者名籍，伍人阅具，上籍副县廷。事己，得道出入所。出人盈五日不反（返），伍人弗言将吏，将吏弗劾，皆以越塞令论之。”但秦汉律同样赋予有爵者、从事于官府的伍人及有功伍人的权利与优待。《法律答问》云：“吏从事于官府，当坐伍人不当?不当。”“大夫寡，当伍及人不当?不当。”捕盗贼“●死事者，置后如律。”简帛更加详细地记载了伍组织设置的原则及职能，如《二年律令．户律》规定：“自五大夫以下，比地为伍，以辨□为信，居处相察，出入相司。有为盗贼及亡者，辄谒吏、典。”《置后律》：“尝有罪耐以上，不得为人爵后。诸当捧（拜）爵后者，令典若正、伍里人毋下五人任占。”这些都是文献记载中所无。秦汉国家对伍组织的严密控制，以及伍人需要承担多种国家基层行政职能的事实，从一个角度反映秦汉基层社会并不是以自治为主体的。
与文献记载一样，简帛中关于什的材料也很缺乏，惟云梦睡虎地秦简《秦律杂抄》：“什伍智（知）弗告，赀一甲；禀伍二甲。”其原因尚待进一步探讨，也待简帛的进一步发现。
（五）郡国特种官。郡国特种官，如盐官、铁官等，在西汉直属大司农，“中兴皆属郡县”。[70]虽然在西汉不属于地方行政系统，但是根据简帛资料可以发现，西汉在地方行政系统的吏员统计时，郡国特种官是计算在内的。如尹湾简牍2号木牍中，记载有下邳、朐二铁官和伊卢盐官、北蒲、郁州盐官别治，对其吏员设置详细状况也有完整记载。我曾经认为：“2号木牍将盐铁官与其它吏员分开，可能因其别为一系统，即直属中央有关。但据5号木牍、1号木牍及3、4号木牍，盐铁官吏员的管理、考续由郡担任，其编制也在郡吏员总数之中。”[71]因此，郡国特种官也可以视为地方行政的一个部分，东汉已经完全如此了。
二、吏贝升迁、任用与管理
简帛为秦汉地方行政制度中的吏员升迁、任用与管理研究提供了新的数据，在许多方面既印证了我们过去已有的认识，也纠正了某些过去认识上的偏差甚至错误，使我们对秦汉地方吏员升迁、任用与管理的具体状况、动态变化研究上升了一个台阶，极大地提高了秦汉地方行政制度的研究水平。
（一）吏员升迁。关于地方吏员升迁，传统文献中也有不少记载，但材料比较零散，在升迁方式上主要限于察举制，其它升迁方式记载不多。以致于我们误以为察举制是汉代唯一的任用升迁方式，考察以往关涉地方吏员仕进升迁研究的几部代表作，其观点基本上都如此。[72]由于缺乏其它方面的材料，尤其是地方行政机构吏员升迁的个案实例，使吏员升迁任用的研究缺乏可比性。近几十年来，相对集中的地域性吏员升迁、任用的简帛材料发现，为研究提供了新视角，使我们获得了不同以往的新认识。
众所周知，从战国至西汉初期，在官爵合一的体制下，官吏的主要来源及其升迁途径是根据军功爵制，因此“公卿皆军吏”[73]，“吏多军功”[74]。所谓“吏多军功”，不仅指将相公卿阶层出白军功，也包括地方吏员阶层。张家山汉简《奏谳书》中反映汉初的基层吏员，如求盗、校长、狱史等亦拥有高爵[75]，证明军功阶层也是地方行政吏员的来源。但大规模军事活动结束后，官爵合一的状况逐渐分离，吏员选拔与升迁方式必须被新的制度所替代。西汉武帝后，察举成为官吏来源及升迁的新途径。自居延汉简发现以来，学界已经注意到“功”和“劳”在边郡吏员升迁中的地位和作用，察举并不突出。大庭修等学者已有揭示。[76]这一问题到尹湾汉简发现后，又从内郡的角度证明，在地方吏员升迁中，“功”和“劳”确实占据着主要地位。尹湾汉简《东海郡下辖长吏名籍》记载了西汉后期东海郡109个长吏的升迁状况，其中有70人是因“功”而升迁。[77]这一现象说明，因功次升迁广泛存在于汉代官僚队伍中，并且是汉代官僚晋升的一条最重要途径。不但如此，《名籍》还详细记载了县令长、县丞尉的具体升迁途径，尤其是“军吏十岁补”，这是以往秦汉仕进制度中所不曾注意到的一种升迁方式。[78]可见，汉代存在多层次的地方吏员升迁途径，仅用察举制是不能完全概括的。目前，已有学者根据文献和简帛材料对两汉县令长升迁的一般途径进行了细致探讨[79]，也有学者以某个地区的吏员升迁为案例来探讨吏员的升迁，[80]将来还应当有更多层面的、针对不同行政级别的地方吏员升迁探讨，以丰富我们对秦汉官僚制度的认识。当然，这裹面仍然有很多需要厘清楚的问题，如小吏“积功劳”的升遥与察举升迁是什么样的关系?“劳”与“功”是什么关系?[81]都退需要进一步辨析。但可以肯定，由百石以下升迁至二百石以上的途径除了察举外。还有更重要的“积功劳”途径，后者甚至地位更加重要。
（二）吏员任用。战国以降，官吏任用是一项非常重要的制度，简帛为秦汉地方吏员任用研究提供了若干新的材料。[82]
1．身份规定。法律禁止某些人担任官吏。第一，“废官”。《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》：“任法（废）官者为吏，赀二甲。”即如果保举已被撤职永不叙用的人为吏，要罚二甲。说明秦代有“废官”身份的人不能再进入官僚队伍。第二，罪犯。《内史杂》规定：“令赦史毋从事官府。”“下吏能书者，毋敢从史之事”，“侯（候）、司寇及群下吏毋敢为官府佐、史及禁苑宪盗”。“赦史”，整理小组释为：“犯过罪而经赦免的史不能再在官府供职。”“下吏”、“侯（候）、司寇”都属于刑徒，可见秦代明确规定罪犯不准在官府任职，即便佐、史这样的小吏。
2．年龄与爵位规定。《内史杂》规定：“除佐必当壮以上，毋除士五（伍）新傅。”“壮”，指三十岁，“士伍”为无爵的成年男子。根据此律，秦代佐这样的小吏，也要由三十岁以上有爵位的男子担任。
3．道德素质规定。云梦秦简《语书》中提到合格的官吏应当是“良吏”，“事无不能也。”《为吏之道》载：“凡为吏之道，必精絮（洁）正直，慎谨坚固，审悉毋（无）私，微密纤察，安静毋苛，审当赏罚。严刚毋暴，廉而毋刖。”新公布的岳麓秦简《为吏治官及黔首》，也强调官吏需要恭敬、礼让、忠信，灌输立身行事的准则。[83]这些都是对官吏道德素质的要求。当然这些不限于地方吏员，其思想内涵究竟属于什么学派也还值得进一步探讨。但秦对地方吏员的道德素质和人品要求肯定是具体存在的，值得注意的是道德素质要求中，还包括廉政的要求。这些也大都为汉代所继承。
4．学历、学识和能力要求。简帛反映秦汉国家对地方吏员任职的学历、学识和能力诸方面的规定。根据云梦秦简，秦代担任“史”这一职务的人，需要经过官方“学室”的专门培养。汉简中虽没有见到这样的材料，但根据《汉书·艺文志》“太史试学童，能讽书九千字以上，乃得为史。又以六体试之，课最者以为尚书御史史书令史”的规定，我们认为这种方法也适用于汉代。秦代通过“以吏为师”而“明法律令”，可知“明法律令”是对地方吏员基本素质的要求之一。居延汉简中常见“能书会计治官民颇知律令”语，包括了能够书写，具有计算知识和行政能力，熟悉律令（分文、武）。此虽为针对低级军吏的要求，但也应包括了地方吏员在内。居延汉简还有“软弱不任”、“贫急软弱不任职请斥免可补”，以及各种考续“中程”、“不中程”、“不如律”之语，也是对吏员能力的具体要求。
5．籍贯规定。文献中关于地方吏员的任职籍贯回避规定有记载。严耕望归纳为刺史不用本州岛人；郡守、国相等不用本郡人；县令长丞尉不但不用本县人，且不用本郡人等三条原则。[84]简帛又有新的推进，如州郡县属吏例用本地人制度，一般认为是从汉武帝时期发展起来的，秦代是否如此还不清楚，但根据《睡虎地秦墓竹简·置吏律》：“啬夫之送见它官者，不得除其故官佐、吏以之新官”，“不得除其故官佐、吏”，自然要在新任之地除吏，其中可能就包含秦吏也要用本地人的含义。[85]文献诸多籍贯回避的记载得到简帛的进一步印证，如尹湾汉墓简牍记载的东海郡吏员任用中，就严格遵循着吏员籍贯回避原则，126名长吏中，没有一人的籍贯为东海郡，县级长吏不用本郡人的原则体现得非常严格。但长吏以邻近郡国人为多。盐铁官长、丞及侯国家丞也遵循这一原则。尹湾简牍以个案化的实例不仅再次印证了文献记载和以往研究的准确陆，还进一步反映不同籍贯的官吏，其所任官职的品级各有不同，有的带有某种规律性。[86]
6．各种任用方式。秦汉国家关于官吏的任用已经形成自身的一套制度，如除、调、补、迁、真、守、假、平、领、视、录、兼、行、督等，都是常用名词。简帛记录了诸多丰富而具体的地方官吏任用方式，使我们对秦汉官吏的任用规则有了更加深入具体的了解。
（1）“守”、“真”。如秦汉官吏初任时有一年的试职制度，试用期间为“守”，满岁称“真”。张家山汉简《二年律令·具律》：“县道官守丞毋得断狱及谳（谠）。相国，御史及二千石官所置守，睱（假）吏，若丞缺，令一尉为守丞，皆得断狱。”里耶秦简J1⑻133背面：“八月癸巳迁陵守丞口告司空主听书从事”，J1⑼4正面：“阳陵守丞欣敢言之”[87]，以上之“守”，即试用。[88]简帛为我们提供了“守”官更为具体的职责规定。《具律》载：“其守丞及令、长若真丞存者所独断治论有不当者，令真令、长，丞不存及病者皆共坐之”，此处之“真丞”及“真令、长”，皆为满岁实除而非守官。
（2）“假”、“行”、“兼”、“视”。“假”，摄事之意，代行其官职。“行”是由本官摄行它官之事，有低级摄行高一级官吏职务，也有高级摄行低一级官吏职务的，也有同级、文武互摄。[89]“兼”是以本官兼任它官，与“行”有相似之处，但兼官的范围似乎比较广，从文献看，一人可以兼任多个官职。“视”作治理、管理解，文献多见，但也是一种任用制度，与兼官相似。[90]这些在简帛所反映的地方行政制度中都有例证。如张家山汉简《奏谳书》：“南郡卒史盖庐、挚田、睱（假）卒史呜复攸<广隼>等狱簿”，“假卒史”，即代行卒史之职。尹湾汉墓简牍中有“假亭长”，似为假官最低一级。《释粹》七○：“敦煌长史渊以私印行太守事”，是低级官吏“行”高一级官吏之事。《释粹》七四：“神爵四年正月丙寅朔壬辰，敦煌太守快、库丞何兼行丞事”，一五六：“永光五年五月甲辰朔己巳，将田车师己校尉长乐兼行戊校尉事”，这裹“兼行”并用，表示“兼”与“行”二者有时区别并不严格。张家山汉简《二年律令·具律》：“事当治论者，其令、长、丞或行乡官视它事”，此处之“视”，即可能为一种兼官，是一种任用方式。
（3）除、调、迁、补、授。除、调、迁、补、授均为秦汉官僚任用方式的名称，在简帛数据中都有反映：
除，即任命、任用官吏。云梦睡虎地秦简《置吏律》：“县、都官、十二郡免除吏及佐、群官属，以十二月朔日免除，尽三月而止之。”里耶秦简T1⑻157正面：“卅二年正月戊寅朔甲午，启陵乡夫敢言之：成里典、启陵邮人缺，除士五（伍）成里句、成（成）为典，匄为邮人。”以上之“除”，皆为任用之意。“除”是初任官职时使用的专用词还是包括了从本官升任它官者?我们试以尹湾汉墓简牍中的16位除任之例分析如下：
下邳令六安国阳泉李忠故长沙内史丞以捕群盗尤异除
下邳左尉沛郡相□□故<口复>土候□□□请韶除
戚丞陈留郡宁陵丁隆故廷史以请韶除
戚左尉鲁国鲁史父庆故假亭长以捕格不道者除
开阳右尉琅邪郡柜王蒙故游徼以捕群盗尤异除
利成左尉六安国六殷顺故啬夫以捕斩群盗尤异除
利咸右尉南阳郡堵阳邑张崇故亭长以捕格山阳亡徒尤异除
□□左尉南阳郡湟阳邑几级故亭长以捕格山阳贼尤异除
平曲丞琅邪柜胡毋钦故亭长以捕格?群盗尤异除
司吾长沛郡萧刘奉上故孝者以宗室子举方正除
临沂长鲁国鲁丁武故相守史以举方正除
合乡长左冯翊临晋骆严故郎中骑以韶除
山乡相鲁国鲁旦恭故亭长以捕格不道者除
山乡丞鲁国鲁桥敬故亭长以捕格不道者除
东安相河南郡密故郎申骑以请韶除
□乡相陈留郡陈留李临故侍郎以请诏除[91]
根据这16例的情况看，有的是从百石以下的属吏或无任何吏职者升迁至二百石以上者[92]，如假亭长、亭长、游徼、啬夫、孝者等，可以视为初任官职者。但也有一些人本身已有一定的官职，如内史丞、廷史、郎中骑、侍郎，已为国家任命的正式官。这两部分人均用“除”，说明“除”的任用包括了官和吏两部分人，而不是专门针对初任官职者。从上述例子看，这些地方低级属吏的除官，需要经过一定的名目，大部分是因“捕格不道者”、“捕斩群盗”等对维护地方治安有贡献者。
补，官吏有缺为补。云梦秦简《置吏律》：“其有死亡及故有央（缺）者，为补之，毋须时。”秦代官僚任命有时间限制，从十二月到三月。但如果官有缺，可以不受此时间限制而随时补充，这当然是合理的制度。补有时也可能是新的任命，故也可作“除补”。如《新简》EPT2：11：“修行……□□□年十八，今除补甲沟终古燧燧长代张薄。”EPT4：109：“□□居延不侵候长除补。”当然也有单独用“补”的。如 EPT11：12A：“/长张嘉补令史。”EPT27：8：“故吏间田金城里五士周育，年三十二，可补高沙燧长，代张意。”补的形式有多种，较多的是以本官、旧吏补它官，尹湾汉墓简牍四：“建乡相山阳郡□□管?费，故将军史，以十岁补”，“铁官丞临淮郡淮陵龚武，故校尉史，以军吏十岁补”，“山乡侯家丞定陶国朱佣，故郎中，以国人罢补”。补也可与迁连用，作“迁补”，《合校》40．21：“移居延第五燧长辅迁补居延令史，即日遣之官”，142·34：“候史徐辅迁补城仓令史，即日遣之官移城仓”，迁补似为较低一级官吏往更高一级升迁的用语。
迁。某官有缺，可以迁补，如上引。但“迁”也可单独使用，如《新简》31．18：“/迁缺”。尹湾汉墓简牍中有大量关于迁的实例，如：
……故博阳令以秀材迁
□□□山阳郡东缗司马敞故□□有秩以功次迁
海西右尉临淮郡射阳武彭祖故海盐丞以廉迁
朐邑右尉楚国彭城□殷故相书佐以廉迁
厚丘长临淮郡取虑邑宋康故丞相属以廉迁
从尹湾简牍的实例看，迁是由较低一级向更高一级的任用，被迁的名目主要有“秀材”、“功”或“功次”、“廉”三种形式，被逼者既有属吏，如书佐等少吏，也有官，如令、丞等长吏。有地方相互之间的迁，也有中央向地方的迁。统计尹湾简牍完整的113例任用实例，“迁”占94例，足见在地方吏员的任用中，“迁”的方式占有绝对多数。这对于我们研究地方行政制度具有重要参考价值。
授。授，授予。在官吏任用方式上指职位的授予。《史记·乐毅列传》乐毅《报燕惠王书》云：“故察能而授官者，成功之君也。”在文献上授可涵盖各种权力的授予，《史记·李斯列传》：“（赵）高自知天弗与，群臣弗许，乃召始皇弟，授之玺。”《史记·淮阴侯列传》：“且陛下所谓天授，非人力也。”同传：“汉王授我上将军印。”《郦生陆贾列传》：“（项羽）为人刻印，刓而不能授。”同传：“遣臣授（赵佗）君王印。”《汉书·朱博传》：“宜建三公官，定卿大夫之任，分职授政，以考功。”《后汉书·刘虞公孙瓒陶谦列传》：“乃以所佩勃海太守印绶授瓒从弟范，遣之郡。”秦汉文献关于“量材而授官”，“量能以授官”，“授试以职”等记载很多，可证授是一种权力赋予，并且有一定的具体形式，如玺、印、授的给予。文献记录的授主要是高级官吏。简帛反映，授也是地方行政制度中低级官吏的一种任用方式。《合校》118·5：“/不宜其官，以令授为橐他石南亭长/”。《合校》3．15：“五年正月中授为甲渠城北隧长，至甘露元年六月中授为殄北塞外渠井隧长，成去甲渠田。”《新简》 EPT65：430：“／阳里公乘訾千秋年卅五，伉健可授为临之隧/。”如果所授的官职具有补的性质，则与补连用，称“授补”。《新简》EPT65：335：“临故殄北第八隧长，建平四年六月壬辰授补甲渠候官第十四。”当是十四隧长有缺，以殄北隧长补之。授，自上而下，对被授者有能力道德要求，授的对象可以有官职也可以无官职，但很难看出被授者职位变动的性质。
7．吏员编制。“编制”是现代名词，指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配等。吏员指官吏的人数，吏员人数的定额限制也存在于秦汉行政管理制度中。《汉书·刑法志》：“其为置廷平，秩六百石，贝四人。”《萧望之传》如淳曰：“《汉仪注》御史大夫史员四十五人，皆六百石，其十五人给事殿中，其余三十人留守治百事，皆冠法冠。”《成帝纪》：“罢中书宦官，初置尚书员五人。”《后汉书·循吏列传》：“帝亲自巡行，诏滨河郡国置河堤员吏”，“员”、“员吏”即规定的吏名与人数，是汉代的法律用语。《汉书·尹翁归传》师古曰：“员，数也。计其人及日数为功程。”上述“员”皆是该机构核定的人数，是“常员”、“正员”，也称“员吏”。还有增员、减员、损员、备员、无员等各种情况。《后汉书·顺帝纪》：“丙辰，以太学新成，试明经下第者补弟子，增甲、乙科员各十人。”《汉书·元帝纪》：“以民疾疫，令太官损膳，减乐府员。”《史记·三王世家》：“亏膳贬乐，损郎员。”《史记·儒林列传》：“文学掌故补郡属，备员。”《汉书·百官公卿表》：“大夫掌论议，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。”这些可以确证秦汉存在着吏员编制制度。简帛又提供了地方行政制度中吏员编制的具体个案，并发现了“赢员”制度。根据尹湾汉墓简牍，汉代地方吏员的设置需要有各种名目，如“功”、“廉”、“尤异”、“秀材”、“举方正”、“孝”、“请诏”、“以军吏十岁补”等。即使如掾史，也要有相关设置名目，如“以故事”、“请治所”等，不能随意增置。如果没有这种名目设置的吏员则被视鸟“赢员”[93]，即超编人员。但“赢员”与“备员”性质不同。里耶秦简中关于里典和邮人的设置也需县中批准的公文，说明秦代的吏员设置也是有名额限制的。[94]
（三）吏员考绩和其它管理。简牍从多方面反映了秦汉地方吏员管理的内容，如阗于地方吏员的考绩，过去我们从文献数据中只知道比较宽泛的内容，具体状况不得而知。简帛中细密的考核实例，使我们对当时地方吏员的考绩制度有了较为全面的了解。
1．上计考续及考噪。关于上计，《续汉书·百官志五》补注引胡广曰：“秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷人出，盗贼多少，上其集簿。”上计制度是中央对地方，地方对地方的一项重要考核管理制度，也为地方各级长吏所重视，文献中多有记载。简帛材料中也有上计的内容，丰富了我们的认识。首先，发现了乡级上计资料。湖北荆州纪南松柏汉墓的墓主人是江陵西乡有秩啬夫周偃，墓中发现的《二年西乡户口簿》，记载了汉武帝时期西乡的尸口状况，户口多少正是上计要求的一部分。[95]汉代户籍正本藏乡，但要上报县廷。尽管此文书还不能完全满足上计文书的各项要求，但无疑构成郡县上计的基本材料，可以视为乡为县提供上计文书资料的一部分。其次，秦汉上计是由县邑上计郡国，再由郡国上计中央的二级上计制。目前，这两种形式的实例都有发现。如安徽天长纪庄汉墓木牍中的《户口簿》、《算簿》，我们判断其为县向郡上计文书的副本。[96]尹湾木牍中有“上邑计”的记载[97]，也应理解是邑向郡的上计。《合校》47·6A：“命者县别课与计偕谨移应书一编敢言之”，则可能是县对其下属机构的上计考核。[98]再次，发现了郡向中央上计的文书。尹湾汉墓木牍中的《集簿》，“可能是东海郡上计所用集簿的底稿或副本”。[99]这些上计文书实例，对我们揭开上计文书的内容、形式，以及文书的真实性、“欺瞒性”等问题提供了珍贵的第一手数据。
关于上计的简帛资料在云梦睡虎地秦简中也有发现，如《仓律》载：“县上食者籍及它费大（太）仓，与计偕。都官以计时雠食者籍。”同律：“稻后禾孰（熟），计稻后年……到十月牒书数，上内[史]。”《金布律》：“已禀衣，有余褐十以上，输大内，与计偕。”我们将这些出土资料与文献资料进行比较，可以看到秦汉上计制度演变的特点。
上计考绩主要是对各级地方长吏的考课。简帛中还有大量对地方各层级、各部门官吏的考核实例，如云梦睡虎地秦简中的《牛羊课》、《厩苑律》就是非常具体的考核，考核标准分为殿、最，并有不同的奖励和惩罚措施。[100]从居延汉简中我们可以看到汉代关于官吏功劳考课已有非常具体的量化标准了。
2．官吏的各种权利、义务与纪律管理。[101]简帛还提供了地方吏员管理的其它种种内容。简帛中有丰富的官吏秩次等级划分和俸禄标准记录，是官吏政治与经济权利的反映。不同秩次等级的官吏，其政治地位有差异，如六百石以上在秦代被称为“显大夫”。[102]汉代也同样有此制度。[103]云梦睡虎地秦简及张家山汉简《二年律令·秩律》中，记载了众多地方各级吏员的秩次，如我们从秦简中可以了解秦代有秩吏、斗食律的范围和内涵。[104]而有些是我们以往所未知的，如从一百二十石至一百六十石、二百石的乡级吏员秩次。以此为绝索，我们可以分析从秦至汉地方吏员秩次的变化规律。享有俸禄是官吏的权利，陈梦家曾着《汉简所见奉例》[105]，充分运用文献与简牍资料研究汉代边郡及两汉俸禄问题，揭示了汉代俸禄研究中很多新的内容，也印证了文献记载中的若干俸禄原则，如“半钱半谷”的规定。[106]
简帛反映了包括地方吏员在内的各级官员的出行待遇，非常具体生动，是研究官僚史的重要资料。如云梦秦简《传食律》中以爵位为标准的出行饭食法律规定，是秦代重爵制的反映。[107]张家山汉简《二年律令》的《传食律》中，爵位标准已经比换为官制标准，从二千石至二百石以下，是官秩重于爵秩的反映。《传食律》的内容还见于敦煌悬泉汉简，具体到每天的用鸡数量。官吏出行中还有用车的标准，《续汉书·舆服志》中有详细规定，简帛中也有反映。云梦秦简《金布律》中有都官与离官长官及属吏的生活待遇规定，如分配有专门做饭者，也有使用车辆标准的规定，地方行政系统也应参照执行。
文献记载秦汉官吏拥有许多法律特权，出土简帛也有所反映。云梦秦简《秦律杂抄》：“吏从事于官府，当坐伍人不当?不当。”即从事于官府的吏享有免于起诉的权力。汉代也可能继承了这个制度。《合校》239·46：“鞫壳书到，定名县爵里年。”之所以定爵，应当是爵有减免刑罚的特权。这裹虽未标明针对何级官吏，但必包括地方官吏在内。有爵者享有法律特权，是商鞅变法以来的制度，同样的犯罪，爵位高低不同，处罚标准也不一样。[108]
文献记载秦汉政府对各级官吏的休假请假有严格的制度管理，简帛有很多印证与补充。如休假是秦汉官吏的一项权利，有常休假，如“五日一休沐”，有因事的“告归”、“病假”，有节日假等。简帛中日常休假也称“归休”，《二年律令·传食律》载：“诸吏乘车以上及宦皇帝者，归休若罢官而有传者，县舍食人、马如令。”据此，我们可以看到关于“归休”官吏更为具体的待遇，即可以享受传食。《史记·高祖本纪》《集解》引李斐曰：“休谒之名也，吉曰告，凶曰宁。”孟康曰：“古者名吏休假曰告”。但实际上休假和告、宁、病假还应该有具体区别。不能把“休谒”、“休假”与告宁病假混为一谈。告和宁这两种方式简帛中都有记录。尹湾汉墓木牍五正中，束海郡对该年郡中告宁的吏员总数进行了统计，试举数例如下：
即丘长范常十一月四日告
都阳丞王赏正月廿日告
郯令华乔十月廿一日母死宁
襄贲左尉陈褒十一月廿日兄死宁
利成丞倪勋八月十九日父死宁
曲阳尉夏筐十月廿五日伯父死宁
□□丞□□□□月廿八日伯兄?死宁
上述告宁实例，推进了告宁制度的研究。例如我们通过上述材料可知，郡需要统计每年的告宁人数并上报。告的详细原因没有记录，但宁的原因及对象都有具体记录，从中可知取宁的对象范围不仅是父母，还包括兄弟伯父、伯兄等。[109]但告宁为何有这种区别尚不清楚。病假是另一种请假方式，尹湾木牍五正中将“告病”单列出来，如“郡乡侯相李临八月晦告病”。居延汉简中还有告病文书的具体实例，《合校》283·7：“甘露二年十一月丙戌朔己丑和候史奉亲敢言之，即日病头痛。”《合校》26·22还有：“甲渠侯官病书”，说明病假与告宁文书是不同的。这都是简帛提供给我们的新认识。
三、以文书骂中心的行政运作方式
东汉王充说：“汉所以能制九州岛者，文书之力也。以文书御天下。”[110]文书是秦汉中央和地方政府行政运作的重要工具。以往关于地方行政运作的研究是静态的、孤立的、描述性的，上个世纪以来，各类地方政府的行政文书在出土简帛中占有很大比例，极大地弥补了文献不足，使我们对地方行政运作体制有了比较多的了解，这个体制可以概括为以文书为中心的运作。通过文书开展秦汉地方行政制度研究，已是目前秦汉史研究的前沿领域之一。
（一）各级地方行政机构文书的发现。已发现的简帛中，地方行政机构的文书从乡里到州郡，类型众多。这些文书是当时的档案数据或实际使用的文书，未经后世修改和加工，具有非常高的学术研究价值。
1．里文书问题。里是最低一级行政机构，里有无文书，以往不清楚，也没有人关注。从目前的材料来看，里中应当保存有各类赋役文书。江陵凤凰山汉简属于乡里行政机构的文书，其《郑里廪簿》是里与乡之间赋税交纳的文书记录。这个郑里的算钱，并不是郑里各户自行交纳到乡的，而是由里正统一收集交纳于乡。按照常理，里正收集里中的算钱后也应有文书记录，并在里中留有正本或副本，构成里文书的一部分。故里在交纳赋税后保存相关文书是可能的。[111]简帛反映里与下级伍、里民之间，里民、里魁（正、典）与乡县之间都应有行政上的事务往来。简帛上的“告”、“谒”、“自言”都是这种联系的手段，但可能不是以文书的形式，而是作动词使用。[112]简言之，里有赋役文书，但里与上下级之间的联系尚未发现有文书。
2．乡亭文书。简帛中的乡文书主要有三种类型：一是乡保存的各种管理簿集。如上述江陵凤凰山汉简。又如张家山汉简《二年律令·户律》所说的户籍、年细籍、田比地籍、田命籍、田租籍等，其正本藏在乡，副本藏在县廷。根据文献记载，土地的肥堉也有文书，《后汉书·循吏列传》云秦彭为山阳太守，“兴起稻田数千顷，每于农月，亲度顷亩，分别肥堉，差为三品，各立文簿，藏之乡县。”后“诏书以其所立条式，班令三府，并下州郡”，则在东汉建初以后，各乡藏有关于土地“肥塉”三品的档案文书成为制度。以上这些都属于管理类文书。二是乡行政文书。乡可能没有下行文书，但有平行和上行文书，目前发现的主要是法律文书、身份证明类文书和置吏类文书。如《合校》15·19、495·12，及里耶秦简T1⑻157正面、J1⒃9正面[113]，都属于乡的上行和平行文书，后面我们论述时还要引用，此不再列。[114]三是上计文书。上计文书尽管也有管理文书和行政文书的性质，但是在秦汉文书分类中还有其自身特点。简帛给我们提供了乡上计文书的全新材料。如前述荆州纪南镇松柏村松柏一号汉墓中发现《二年西乡户口簿》，与里耶户籍简相比可判断，它不应当是各户户籍本身，而与天长纪庄木牍户口簿类似，其性质应当是西乡户口的统计文书，具有乡上计县文书的性质。亭文书也有发现，悬泉简中有不少应属亭与上级往来的文书，《释粹》八二：“元康元年九月癸酉朔辛卯，亭长宪□□□□敢言之，廷□□□……白，薄（簿）一编，敢言之。”《释粹》一○一：“鸿嘉四年十月丁亥，临泉亭长裦敢言之：谨案，亭官牛一，黑，犗，齿八岁央（决）鼻，车一两（辆）……”悬泉简中还有大量邮驿机构的文书，是我们研究亭的行政运作的珍贵材料。
3．县文书。简帛中的县级文书种类很多。一是上计类文书。如安徽天长纪庄汉墓中的《户口簿》，分别记载了东阳县户与口的总计数字和所属6个乡户与口的分计数字，《算簿》记载丁东阳县八、九两个月“算”和“复算”的总数以及八月6个乡的分算数，汉代“计断九月”，纪庄一号木牍背面记载的算事也断于九月，也许不是巧合。我们推断其属于东阳县上计于郡的上计文书。[115]二是管理类文书。业已发现的简帛材料证明，乡的各类文书，其副本要藏于县，显然是管理的需要。西汉沅陵侯国（相当于县）出土的《黄簿》，内容包括行政设置、吏员人数、户口人民、田亩赋税、大型牲畜、经济林木的数量，兵甲船只以及各项的增减和增减的原因，还有道路交通、亭聚、往来长安的路钱和水陆里程等[116]，应当属于收藏于县的管理类文书。悬泉置属于敦煌郡效谷县，上个世纪九十年代在此发现的悬泉汉简，也保存了不少县级文书，内容很广泛。[117]湘西里耶秦简是秦代洞庭郡迁陵县的官府档案，记载了迁陵县行政管理的诸多方面内容。三是法律类文书。如睡虎地秦简中的各种爰书。文献记载县有发布文书的权力，如“记”、“科”、“制”、“条章”等，也应属于具有法律效应的管理文书。[118]但这些还较少有简帛资料的印证。
4．郡文书。郡文书的发现在二十世纪七十年代以前限于西北地区，如敦煌汉简、酒泉汉简、武威汉简、张掖汉简，除武威简外，主要属于自汉武帝起在河西走廊的屯戍文书。[119]其中尤以张掖郡居延、肩水两都尉府的行政文书为主，称之为居延汉简。七十年代后在这些地区又发现了大批文书，称之为居延新简。从这些文书中，我们可以看到汉代边郡的机构与吏员设置，烽燧制度，行政管理等诸多内容。但是，七十年代以后，郡文书发现的地域更加广泛，内容也更为丰富。如尹湾汉墓简牍，其性质就属于西汉东海郡的行政文书，为研究汉代的上计制