第九章 东汉王朝

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一、虽置三公事归台阁
——东汉强化皇权的措施刘秀迫使十余万饥饿的赤眉军缴械归附之后，这位一度混迹于绿林起义军中的西汉皇族的 后裔，终于消灭与他逐鹿中原的最强大的政治对手，跻身于“兴继祖宗”的“中兴”帝王之列。为了巩固新建立的东汉政权，最后完成统一中国的事业，刘秀将主要 的攻势指向称雄各地的割据势力，进行一场长达十余年的兼并战争。经过十余年征战，刘秀消灭了各割据势力，结束了大规模的兼并战争，统一了全国，进一步巩固 了东汉政权。

在全国统一之后，刘秀针对西汉末年皇帝失权，强臣擅政的状况，首先削除功臣的兵权，而且不以功臣任职，即不让他们典兵预 政，以利于加强和巩固皇权。然而，刘秀以优厚的封土食邑的条件，使功臣们“以列侯就第”，“阖门养威重”（《后汉书·贾复传》）去。当时只有少数的列侯， 如高密侯 邓禹、固始侯李通、胶东侯贾复等，“与公卿参议国家大事”，以示“恩遇甚厚”（同上）。

与此同时，东汉王朝在承袭西汉旧制的基础上，又继续削夺“三公”的权力，将朝政大权转归尚书台，而且加紧对于地方的控制，并在政治制度上相应作了某些变革。

东汉建立后，尚书发展成为总揽朝政的最高机构，其职权及机构设置比西汉时更加扩大，总称为尚书台。又由于它是禁内近侍，由皇帝直接指挥，故又称为“中 台”。东汉的尚书台，最高长官为尚书令，其副职称为尚书仆射。下设六曹，其设置情况及职务，诸说各异。据《晋书·职官志》称：三公曹主岁尽考课诸州郡事； 吏部曹主选举、祠祀事；民曹主缮修功作、盐池园苑事；客曹主护驾羌胡朝贺事；二千石曹主辞讼事；中都官曹主水火、盗贼事，合为六曹。每曹置尚书一人，连同 尚书令、尚书仆射二人，谓之“八座”。尚书之下设左、右丞各一人；尚书郎（或称侍郎）36人（一作34人），每曹6人；尚书令史18人，每曹3人。尚书台 权尊势重，如参与朝政决策、出纳王命、典守机密、任用官吏、奏劾刑赏等等，都在它的职权之内。原来属三公的职权，尚书台取而代之，三公之职空有其名。由皇 帝直接控制的尚书台，成为专制独裁的御用工具。尚书秩卑而权重，三公位尊而无权，这两者形成的反差，正是汉代极权政治发展的产物。这种“以小御大”的政治 现象，乃是 汉武帝的一大发明，而发扬光大于东汉时代。就这一点而言，刘秀称为“光武”皇帝，确实当之无愧。

为了强化皇权，东汉王朝对 于地方行政的控制，也日益加强。汉代的地方行政机构，实行郡县两级制。汉武帝设十三州刺史监郡，属于临时派遣的监察官吏。东汉承袭西汉制度，在京师设置司 隶部，督察中央直辖区；又在全国分置12个州，即冀州、豫州、兖州、徐州、青州、荆州、扬州、益州、凉州、并州、幽州、交州等，由十二刺史各部一州。然 而，东汉的州刺史不限于监郡，其职权远比西汉时期扩大。刺史除了监察二千石官吏之外，还有选拔官吏，直接向皇帝劾奏之权，甚至参与地方行政事务的管理。安 帝以后，又赋予刺史领兵、发兵之权。当时刺史将兵镇压农民、少数民族起义的事例屡见不鲜。刺史的职权超越了监察之限，逐渐变成拥有军、政权力的地方最高行 政长官。东汉各朝皇帝无不通过刺史加强对地方的控制。这就形成内有尚书操纵朝政，外有刺史控制地方的高度集权的局面。

不仅如此，为了 削夺地方兵权，防止发生叛乱，对郡一级的机构，也作了某些变革。建武六年（30），刘秀下令罢省诸郡都尉，由郡太守兼职；停止每年秋季地方举行的军事演 习，即所谓“都试”。翌年三月，又裁撤地方兵种，罢除轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏。这样，除了边郡要地仍然设置都尉之外，内地郡一级就没有主兵的都 尉了，也没有地方军队。兵权完全由中央直接掌握。内郡一旦遇有军情，虽然还可以再设都尉，但事讫即罢，是属于临时性的措施。由于郡太守兼任都尉，到东汉中 期以后，便形成集军政权力于一身。当时由太守领兵、发兵的事例甚多，其职权更加扩大了。这是东汉地方行政制度的一大变化。

县一级行政 机构的设置，基本上沿袭西汉旧制。但是东汉初期，因人口大量减少，刘秀曾诏令司隶、州牧各实所部，裁并400余县，并相应省减吏员。因此，东汉县一级的行 政区划，比起西汉末年变动较大。县级政区的合并，从刘秀的本意说，是为了简政集权，加强对地方的管理，其实扩大了州郡的管辖范围。

此 外，东汉王朝建立后，仍然实行封国制。所分封的诸侯王国，数量各个时期不尽相同，大约20余国左右。诸侯王一般食封一郡，与西汉初期相比，其封地显然大大 缩小。东汉政府对诸侯王各种权力的限制甚严，如建武二十四年（48），刘秀特诏重申“阿附藩王法”，即继续实行西汉的左官律、阿党法及附益法等；规定诸侯 王不得治民，王国设置的官吏，由中央直接委派，吏员也比西汉减少；诸侯王虽然有食邑权，但是到明帝时，甚至对所食租税也加以限制，规定一年不得超过2 000万（租税折成钱数）。东汉王朝对诸侯王势力的抑制，使之无力形成对抗中央的强大的政治势力。终东汉之世，王国名存实亡，如郡县一般。

东汉的侯国，根据列侯食县，或者食乡亭，可分为县侯、乡侯和亭侯，主要是对功臣、宗室和外戚的封赐。东汉政府对侯国的控制同样很严。侯国置相一人，如县 令、长，主治民，由中央委派，不臣于列侯；食邑千户以上，可置家丞、庶子各一人，不满千户的，仅置庶子一人；其余官属，也比西汉少。所以，列侯在其封国， 仅食租税而已，政治上无实权，势力更加衰弱。

刘秀在政治上所采取的加强皇权的措施，虽然暂时稳定了统治秩序，但是随着豪族地主势力的发展，尚书台执掌朝政大权，以及扩大州郡军政权力等措施，后来都变成削弱皇权，以致断送东汉王朝的后患。这是刘秀始料未及的。

二、优饶豪右侵刻羸弱

——东汉前期的经济政策

东汉王朝建立后，一方面因长期的战乱，社会经济遭受巨大的破坏，国家财政困难，需要恢复社会生产；一方面又纵容豪族地主势力发展，土地集中的现象日趋严重，无地或少地农民不断增加。为了恢复社会经济，东汉政府相应采取一些措施，主要有如下几项。

首先，释放奴婢。西汉末年以来，由于广大农民破产的结果，社会上奴婢数量急剧增加，因此释放奴婢对恢复社会经济，便具有积极的意义。东汉初年，刘秀曾根 据不同情况，九次下令释放奴婢，或者禁止虐待奴婢。如建武二年（26），下令凡民有“嫁妻卖子”，沦为奴婢的，如本人要求回归父母家中，则听其自由，主人 敢拘执不放，即依法论处。

上述一系列释放奴婢的诏令，使广大奴婢摆脱了豪族地主的奴役，转变为国家直接控制的农民，有利于社会生产力的恢复和发展，扩大了东汉王朝的赋役来源。

其次，实行军士屯田，减轻赋役。东汉初年，因统一战争继续在进行，军队给养开支很大。为了解决军费问题，东汉政府一面增加赋税的征收，实行什一之税，一 面利用内地大量的荒地，派遣军队屯田。如建武四年（28），刘隆奉命与马成等征讨李宪，之后即被调往武当（今湖北均县西北）屯田。建武六年（30），刘秀 的亲信部将、讨虏将军王霸，奉命屯田新安（今河南渑池东），后来改屯田函谷关（今河南新安东）。同年，固始侯李通在西城（今陕西安康）大破公孙述之后，又 还军屯田顺阳（今河南淅川南）。还有五官中郎将张纯，也曾经将兵屯田南阳（郡治今河南南阳）。当时的军士屯田，主要集中在弘农、南阳两郡。军队边作战边生 产，既有利于休整，又可以解决军队给养。这是一项战时的应急措施，减轻了封建国家的财政负担。

经过短短几年的军士屯田，除了供应军队的粮食之外，国库粮食略有积累，逐渐扭转了财力匮乏的局面。为了休养生息，进一步恢复和发展社会生产，建武六年（30）冬，刘秀下令恢复西汉旧制，改什一之税为三十税一，减轻赋税的征收。

次年三月，东汉政府又裁罢地方武装，“令还复民伍”（《后汉书·光武帝纪》），即遣散回乡参加生产。此项诏令与集中兵权有关，但是地方正卒的废除，减轻了农民的徭役负担，也有利于发展生产。

第三，纵容豪族地主势力的发展。东汉王朝是豪族地主支持建立的政权。王朝建立之初，这些豪族地主以功臣的身份，先后被分封为列侯，获得了优厚的食封特 权，封国大的达数县之地。博士丁恭曾对此提出异议：“今封诸侯四县，不合法制”，认为封国太大，不利皇室的统治。但是刘秀回答说，“未尝闻功臣地多而灭亡 者”（《后汉书·光武帝纪》），表示将纵容豪族地主势力的发展。

后来，刘秀为了加强皇权，在限制功臣典兵预政的同时，所给予的食封特 权更加优厚。建武十三年（37）四月，刘秀再一次大封功臣将士，功臣增邑更封者甚多。其中如贾复，被定封为胶东侯，封地达六县之多。类似这种对功臣“益 封”、“增户邑”的记载，在东汉初年举不胜举。上述事实进一步表明：对功臣贵势政治上限制，经济上纵容乃是东汉王朝的基本国策。

在这 种政策下，东汉初所封功臣侯，人数甚多。据《后汉书·朱景丹等传·论》载：“建武之世，侯者百余”。这个数字当指功臣侯而言。这些功臣侯的封国，大的有 六县或四县之地，与西汉侯国大的约为一县相比，扩大三至五倍左右。当时封食一县的功臣侯，食邑户数有的达数千之多。如鬲侯朱的封地相当一县，属于平原 郡，食邑户数就有7 300户。栎阳侯景丹的封地，也相当一县，刘秀称它“万户邑”，户数达万户之多。可见封食数县的功臣侯，食邑户数估计最少在两三万户 以上。这个数字远远超过西汉初功臣侯封户的最高数量。这些功臣侯每年所食租税，少的有百万斛，多则千万斛以上，是东汉一大批食封的贵族。他们的食封特权， 父死子嗣，可以世代继承下去。除了封功臣侯之外，还有王子侯、外戚恩泽侯，加上诸侯王，又是一支庞大的食封贵族。所有这些构成了东汉政权上层的主体。