明代苏松督粮道制考略
- 所属：墨客历史 > 朝代历史 | 阅读：156次
道，又称司道官，在明代主要由地方布、按二司的副手——布政司参政、参议和按察司副使、佥事等职充任。其中，布政司参政、参议分守各道，及派管粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事。按察司副使、佥事，分道巡察，其兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军，各专事置。在明中期抚按取代三司成为地方省级最高权力中心后，“道”实际上充当了府州县与抚按官之间的一个中间管理层，一定程度上替代了被弱化的三司，更好地配合抚按，分管地方专职，起到承上启下的作用。
目前，学界对明代道制的研究主要集中在分守、分巡及兵备三道上，除此之外，对包括督粮道在内的地方专职道的研究则明显不足。本文仅以明代苏松督粮道为例，考其创设背景、时间、职掌与置废沿革，为明代道制研究略尽绵薄。错漏之处，也请就正于方家。
督粮道，亦称管粮道，主要由各省布政司参政、参议担任。督粮道在明人眼中地位非凡。如陆粲认为，各司道官中最重要者，“布政司则管粮，按察司则提学、兵备而已”。吕柟亦云：“今日参政与参议，虽皆各省分守之官，若当要冲之地，则非才望素显者不畀。然分守数多无敕，敕惟督粮参政有之。若分守参政亦敕，必其地关乎国是之大者也。”由此可见，督粮道在明代的重要性，远非一般司道官可比。
《明史》称：“督粮道，十三布政司各一员，俱驻省城”。这里说的只是一个大概情况，实际上，明代十三省督粮道的设置并非同步完成，详见附表1。
表1：明代十三省督粮道创设年表
从上表可知，明代各省督粮（管粮、催粮）参政、参议最早在宣德、正统年间出现于北方山、陕二省，后于大江南北陆续添设。正德五年，“添设布政司管粮参议十三员及陕西佥事一员，浙江、陕西管粮官仍设参政各一员。”至此，十三布政司都添设了管粮道官。嘉靖二十八年（1549），户部尚书潘璜上疏云：“今后一应钱粮，在外责成各布政司督粮参政、参议，在内责成各边腹管粮郎中、主事。”而随着明廷颁发敕书、铸给关防等程序的完善，督粮参政、参议正式称“道”，成为地方最为重要的专务道之一。万历十五年（1587）五月，户部覆南京户科给事中吴之鹏奏，称：“国家设督粮、水利道以总理于上，设同知、通判、判官、县丞、主簿等官以分理于下，而修筑疏浚之，以备旱涝。”充分描绘出了明代中后期以“专务道——府州县佐贰”专司地方税粮、水利的管理模式。
除此之外，明廷还会派设各省布按二司佐官监管所属军镇都司卫所粮储，也称“管粮官”，这一做法甚至要早于十三省督粮道建制的完成，而普遍实行于各地军镇特别是北方各边镇。比如，最早在宣德元年（1426），明廷就令陕西布政司专委参议一员，监督凉州等五仓收放粮斛。正统三年（1438），添设陕西布政司参议、按察司佥事各一员，于甘肃监收仓粮。十一年（1446），添设山西按察司副使一员，管理大同粮储。景泰三年（1452），添设山东布按二司佐贰官各一员，于辽东管理定辽左等二十五卫粮储。成化元年（1465），令陕西按察司副使一员，巡察延绥、榆林等处边仓，三年更代。也就是说，至成化初年，西起甘肃东至辽东的北方军镇就都添设了专管粮储的司道级管粮官，分别由陕西、山西和山东三省外派。不同的是，这种管粮官主要负责监管各军镇卫所粮储的收放支取，亦即“管兵粮道”，更接近于后来的兵备道，而十三省督粮道则主要负责本省税粮的催征解运，特别是南方诸省的漕运问题。
明代江南府州分属于浙江、南直隶二省区，其中杭嘉湖三府归浙江布政司所属督粮道管辖。明代南北二京不设布、按二司，故无参政、参议、副使、佥事等职，所设道官于旁近布、按分司带管。南直隶之道寄衔于山东者，太仓道、颍州道、徐州道；寄衔浙江、江西、湖广者，苏松道、漕储道、常镇道、庐凤道、徽宁池太道、淮扬道。与明代很多财政制度及其管理机构首先创设于江南，而后推广于全国的情况相反，专管苏松常镇四府之督粮道则晚于十三布政司，而迟至嘉靖中间才正式创设。
嘉靖三十年（1551），时任苏州府吴县令的宋仪望在所撰《吴邑役田碑》中有记：“比者，丑虏犯顺，方动兵革之议，大司农遂告帑藏殚竭，江南逋负，动至数百万，其在苏吴，十居其五，部使者更至无宁岁，迩又添置藩司，专督逋税，征敛之议，益猬毛而起矣！”此疏从一个侧面反映出明代苏松督粮道的创设背景，具体来说，包括以下三点：
1.“北虏南倭”与明中叶财政危机
所谓“北虏”，主要指明代居于草原的蒙古各部。元明鼎革，以元顺帝为首的蒙古贵族败退大漠，“北元”灭亡后，蒙古分裂为鞑靼、瓦剌、兀良哈三部。此后各部虽未曾再次统一，但终明之世，蒙古铁骑对明朝的威胁从未彻底解除。特别是正统十四年的“土木堡之变”，正式宣告了明朝自“二祖”时代建立起对蒙古军事优势的丧失，守成诸帝只得依托于先后构筑的北部边墙（长城）和九边重镇，被动抵御外敌入侵。成、弘以降至嘉靖初年，北部局势相对平稳，但自英宗天顺年间开始，蒙古各部侵入河套地区，并以此为基地，不断南下侵袭，成为明朝的心腹大患。嘉靖二十五年（1546），心高气傲的天子和志在边功的大臣联合演绎了一出“议复河套”的闹剧，结果却以一位首辅和一位总督的“弃市”以及“庚戌之变”收场。明廷来自北方的威胁突然加剧。然而祸不单行的是，北虏未息，南倭又起。
所谓“南倭”，本义指侵扰中国东南沿海的日本海盗。明朝建国伊始，面对倭寇的不时侵扰，朱元璋一面积极布置沿海“备倭”，一面将中日交往严格限定在“朝贡贸易”体系之内。总体来说，嘉靖朝之前，倭寇并没给明朝统治造成太大威胁。直到嘉靖二年“宁波争贡事件”后，明廷关闭了中日贸易大门，一些落魄的日本海盗、浪人开始同中国本土的浙闽商人、豪族、无赖集合在一起，形成走私贸易与公开抢掠相结合的海盗集团，倭寇之患急剧爆发。从嘉靖二十五年“倭”寇宁、台开始，近二十年间，不断袭击浙江、南直隶、福建沿海，甚至深入内地，攻掠城新水浒q传yy熊卡池，血洗乡镇，给以江南为中心的东南三省造成极大危害，此即学者所称之“嘉靖大倭寇”。而对于江南地区而言，倭寇之乱最炽之时恰在嘉靖三十一年至三十七年间（1552-1558），紧随“庚戌之变”而来。
北虏南倭的同时袭来，使得明廷财政遭遇前所未有的考验：“是时，边供繁费，加以土木祷祀之役，月无虚日，帑藏匮竭，司农百计生财，甚至变卖寺田，收赎军罪，犹不能给。乃遣部使者括逋赋，百姓嗷嗷，海内骚动。”这一局面在庚戌之变后更趋恶化，军费暴增，太仓入不敷出：
庚戌虏变后，周章备御，每岁调兵遣戍，中外所增兵马数多，饷额增倍，及乙卯、丙辰间，而宣大虏警益急，一切募军、赈恤等费咸取给内帑，岁无纪极。故嘉靖三十年所发京边岁用之数至五百九十五万，三十一年五百三十一万，三十二年五百七十三万，三十三年四百五十五万，三十四年四百二十九万，三十五年三百八十六万，三十六年三百二万。计太仓岁入银二百万之额，不能充岁出之半。由是度支为一切之法，箕敛财贿、题增派、括赃赎、算税契、折民壮、提编、均徭、推广事例兴焉。其初亦赖以济匮，久之诸所灌输益少……不惟诸军兴征发停格，即岁入二百万之额且亏其三一。
为了应对突如其来的军事压力和财政危机，“增兵添饷”成为当务之急。而素有“财赋渊薮”之称的江南地区首当其冲。
2.明中叶江南逋赋的日益加剧
明代江南田赋额居全国之首，但田赋逋欠亦最为突出。正嘉以降，适逢江南逋赋又一高峰期。嘉靖三年（1524），礼部右侍郎刘瑞指出：“浙江、江南等处逋赋，自正德以来，有至一二百万者”。二十六年（1547），礼部尚书徐阶称，“松江一郡耳，而积逋至百四十余万”。二十八年（1549），户部奏称：“各处积欠京储，苏、松、江、浙多至六百余万。”同时，苏州府吴县令宋仪望亦承认：“江南逋负，动至数百万，其在苏吴，十居其五。”江南逋赋之严重，可见一斑。
一方面，在北虏南倭双重压力下的明廷亟需增兵添饷，而另一方面，“国之外府”的江南财赋区又逋赋累累，且正面临“倭寇”的不断袭掠。那么如何既能保证江南常赋与巨额逋赋能顺利解往国库，支持北部防御，又能以江南财赋供给东南抗倭，成为嘉靖君臣亟待解决的问题。而除了派户部郎中、员外、主事等“督逋使者”远赴江南等处加紧催逋外，进一步调整江南原有税粮征解体系，成为明廷解决危机的重要途径之一。
3.江南原有税粮征解（催逋）体系的补充诉求
江南苏松常镇等四府税粮，自宣德五年开始由应天（苏松）巡抚总理。但随着巡抚职权范围的不断扩充，由起先的“总督税粮巡抚地方”，开始兼管农桑、水利、司法、民政，且有考察地方官等权责，遇到战事时甚至要“提督军务”。因此，明中叶的巡抚已由临时性钦差改为常设，成为凌驾于三司之上的省级最高领导。但一人精力毕竟有限，权力职掌过多、过宽，反而使得苏松巡抚无法专顾其“总理苏松等府税粮”的本职。而府州县管粮官权力有限，难以有效辅助巡抚工作，因此在巡抚与府州县之间增加一个专门负责督理税粮征解的中间管理层，无疑是明智而符合实际的。最早充当这一角色的，是苏松兵备道。
兵备道大约萌芽于宣、正年间，成型于成、弘之后，一般由按察司副使、佥事担任，全称是“整饬某地兵备某按察司副使（或佥事）”。其职权范围因时因地而异，偶尔兼管地方钱粮，或带“兵粮道”衔。兵备道直接受所在省区督抚统辖，并与督抚一同构成了明代省级体制和以文统武体制的重要组成部分。
明代应天巡抚统辖南直隶徽宁池太安庆广德和苏松常镇二兵备道，其中苏松常镇兵备道的设置变动较多，时而一分为苏松和常镇二兵备，时而又合二为一。因苏松兵备驻地在苏州府太仓州，故也称“太仓兵备”。方志远先生认为，苏松常镇兵备道只是整饬苏州等四府兵备，并不得理民事。这里说的仅是一般情况，实际上，苏松兵备兼管民事的例子还是有的。比如，在明武宗正德八年（1513），明廷令苏松兵备副使谢琛同浙江佥事吴希由分管江南水利。万历元年（1573）六月，改铸苏松兵备、浙江水利二道关防，俱兼管河道。万历五年（1577）二月，工部覆直隶巡按林应训奏：“水利职掌，隶浙江者责之浙江佥事，隶直隶者责之苏松兵备，如浙直之交，工兴之费，各处司道俱听按臣督率举劾。”可见，苏松兵备确有兼管地方河道、水利的职责。此外，在苏松督粮道未设之前和罢设之后，四府钱粮也常由苏松兵备兼管。
据万历《明会典》载：“嘉靖十年，令太仓兵备副使兼理苏松常镇四府钱粮。”这是苏松兵备（太仓）兼理四府钱粮的最早记录。到嘉靖二十七年（1548）三月，巡按直隶御史陈九德言：“国家财赋仰给东南，而苏松常镇四府居半，但其土沃民浇，飞诡百出，管粮同知权轻不能镇压，或持法稍严，则豪猾大姓辄相与排根去之，故奸弊滋长，国赋不登，请特重其事权，以苏松兵备兼理。”此议得到批准。由此可知，正因为“管粮同知”等江南府州佐官位卑言轻，权力有限，无法解决江南背景深厚的“豪猾大姓”公然逋赋的问题，故而需要职权更大的司道官出面弹压，以保障江南财赋的有效完纳。
当然，以苏松兵备兼管地方钱粮的做法，虽有利于节约行政成本，具备一定的合理性，但缺点是不利于“职有所专”。而更为深层的矛盾是，明代政治文化中一直隐含着对臣下专权与地方集权的恐惧和抵制，特别是在对国家财政极其重要的江南地区，更要防止地方官集军权、民权、财权于一身，埋下割据的隐患。因此，令本就掌兵的兵备道兼理钱粮，并不符合明朝的一贯统治原则，绝非长久之计。那么，既不使权力过于集中，又能有效完成催征钱粮的任务，就只有添官专理一条路了。
关于苏松督粮道的具体创设时间，史料记载存在矛盾，需要进一步说明。
在陈九德提议令苏松兵备兼理地方钱粮的同年（嘉靖二十七年）十月，吏科给事中郑廷鹄也提出：“南直隶苏松四府粮储，虽有巡抚督理，而赋繁民巧，积逋巨万，请自今主事非满一岁者不得代，而于苏松四府专设山东参政一员，督粮。”《实录》称此疏得到朝廷批准，“于是增设整饬苏松常镇粮储山东右参政一员”。此事在谈迁的《国榷》中亦有记载：嘉靖二十七年十月，“增潮河川总兵、苏松常镇督粮参政。”如此看来，苏松督粮参政似乎即创设于嘉靖二十七年。但事实上，嘉靖二十七年仅仅是提出并确定了设置苏松督粮道的动议，而并未立刻予以施行。
嘉靖二十八年（1549），时任户部尚书潘璜针对当时开销巨大，各地逋欠太仓银库钱粮数多，财政入不敷出的情况，提出“理财十议”，其中有加强对地方管粮官员考核力度的“谨岁派”一议，特别指出：“其苏松常镇等府，名为财赋渊薮，节该言官建议，添官清理，缘钱粮浩大，恃顽大户，侵欺罔解，弊端尤多，部属监司，势难镇压。而苏松等府巡按御史，政务虽多，地面不广，禁革钱粮奸弊，又其职务，合从户部请敕一道，行令清理差完，一并具奏复命。”由此可知，到嘉靖二十八年，苏松督粮道尚未真正派设，故潘璜提议责令苏松巡按御史清理苏松等四府逋赋。
到嘉靖二十九年（1550）十月，御史黄如桂再次提议，“请添设参政一员，于苏松常镇四府督粮，列御山东”。户部覆：宜行。于是明廷正式任命江西按察司副使方任为山东布政司参政，整饬苏松常镇粮储。《会典》亦载：“（嘉靖）二十九年，添设苏、松、常、镇四府管粮参政一员，列衔山东。”另据长洲人钱榖记载：嘉靖三十年（1551），位于苏州府城中的学道书院原址景德寺被改作督粮参政府。这从另一个侧面印证了苏松督粮道于嘉靖二十九年后才正式开府设官。
从前引宋仪望“碑文”可知，明代苏松督粮参政的首要使命是“专督逋税”。除此之外，其具体权责职掌还包括以下几个方面：
1.催督押运苏松常镇四府漕粮
据万历《明会典》载：“（弘治）十三年（1500）题准，各省守巡道、直隶各府佐贰官，督理粮运”。 由此可见，至成弘年间，以“司道-府佐”督理漕运已成定制。隆庆六年（1572）以后，有漕运责任的浙江等五省及南直隶地区，都由督粮参政或参议专门负责征解漕粮。其中南直隶共设督粮参政三员，分别负责江北庐凤淮扬四府、江南苏松常镇四府，以及应天、安庆、宁国、池州、太平、广德六府州。而督粮参政在漕运方面的具体职责是：“每岁征兑押运过淮，毕日仍将各府州一应岁额夏秋起存钱粮及造船军民料价，悉听催征完解。如遇本官升迁等项，必候新官至日交代，方许离任。”
2.在一定职权范围内调整地方赋役编审、征收制度
明人罗大弦所撰《南太常卿徐贞学先生学行述》中，介绍了万历五年（1577）以后曾任苏松督粮参政的徐用检在任期间的相关事迹，其中提到：“前海（瑞）中丞裁损赋役，轻重偏，吴人以为苦，先生裒益，概相当。镇江未经裁，为酌省编银万余。吴江久雨大水，穷民聚众哗，抚台欲置之法。先生曰：‘人有急呼天，有疾呼父母，此嗷嗷者是也！’抚意解，哗民亦散。先生斋戒三日，祷天，遂霁，民大悦，歌曰：‘徐公来，天眼开。三日祷祠，亦奇哉’。”从中可知，苏松督粮道对于辖区内的赋役编审、征收制度的确定与调整还是具有相当话语权的。
3.替代苏松兵备道监督合并后的下江造船厂
明代长江中下游及沿海各卫所船只，分别由南京上江、下江二造船厂负责打造，原无上官督理，事多废弛。隆庆元年（1567），明廷批准二厂分别由九江、苏松二兵备提调督造。至隆庆五年，漕运总督王宗沐认为“二道一驻九江，一驻苏州，相去各卫所厂地窵远，不便亲临督察。而催工止于文移，事工料费，坐督尤恐侵欺，遥制焉能完善”，于是提议照旧址归复故厂，并重新调整各厂隶属关系，其中下江厂所属的镇江、松江、嘉兴与苏州、太仓、镇海等六卫所，改由苏松督粮参政提调监督。
4.兼理四府黄册事务
明初，朱元璋建立黄册制度，以统计人丁事产，作为编审赋役的依据。但明中后期，由于土地兼并、人口脱籍等原因，黄册制度徒具虚文。为此，嘉靖十年五月，明廷以除福建外的十二省布政司参政或参议“各专敕清理黄册”。此即督册道。隆庆六年三月，南京湖广道试监察御史陈堂奏称：“国制，十年大造黄册，凡户口、田赋之役，新旧登耗之数，无不备载，所以重国本而存故实也。今沿袭弊，套取应虚文，奸吏得以挪移，豪强因之影射，其弊不可胜穷。臣尝询之，盖有司征钱粮编徭役者，自为一册，名曰白册，而此解后湖之黄册，又一册也。有司但以白册为重，其于黄册则推付之里胥，任其增减，凡钱粮之完欠，差役之重轻，户口之消，名实相悬，曾不得其彷狒，即解之后湖，而清查者以为不谬，于旧册斯已矣，安办其真伪哉？臣窃谓，欲理图籍，必严综核，必专责成，夫书算豪猾，类非守令之法所能制也。”基于此，陈堂提议，给刚刚复设的苏松督粮参政颁发敕书，责令其兼理黄册事务，“凡人丁事产，悉照白册攒造，其欺隐脱漏者，如例问追，驳回者，依限完报，田至一万亩以上者，仿古限田之法，量为裁抑，如势要阻挠，有司阿纵，听抚按官参奏。庶册籍清而赋役可均”。此议得到明廷批准，苏松督粮参政始有兼管四府黄册之责。
5.勘查灾情与监督地方水利工程
苏松督粮参政的主要职责虽然是催解四府税粮，但维持地方农业生产环境也是保证税粮正常完纳的重要条件之一，故协助江南抚按勘查地方水旱灾情及监督地方水利工程，也成为苏松督粮参政的一项重要职责。比如，万历四年（1576），巡按（南）直隶监察御史陈世宝在开浚运河支流的奔牛镇孟渎河时，即曾督同苏松督粮参政杨世华等人“往彼踏勘地形”。再如，另一位巡按（南）直隶监察御史林应训在任期间，处理苏松等地荒田、灾田的蠲免赈济工作时，也多由苏松督粮参政徐用检参与勘查督理。此外，反映万历五、六年间吴江境内一系列水利工程的《吴江水利功成碑》中，也记载了“摄兵备事督粮参政徐用检”等人的所谓“临事赞襄”之功。
6.战时兼管地方军事
苏松督粮道创设之初，正值倭寇侵袭江南最炽之际，故其除了催督苏松常镇四府税粮本职外，还有协助应天巡抚备倭之责。比如，嘉靖三十二年（1553）十二月，时任翁大立就因备倭不力而被罚俸。到三十三年（1554）五月，兵部正式规定：“督粮参政翁大立，无事令往来苏松常镇，催给粮饷，有事专住松江，以便调度。”此外，南明弘光政权时期的“苏松督粮道副使”也很可能兼具一定的军权。
苏松督粮参政自嘉靖二十七年动议，二十九年委官派设，正式成为主管江南苏松常镇四府钱粮的司道级管粮官。但此职的设置在明代并不稳定，自其创设伊始就常被目之为冗员。比如，早在嘉靖三十一年五月，江西道御史徐绅就提出：“国家财力困诎，弊在设官太多。……又如苏州地方兵备副使、管粮参政皆非额设，徒滋烦扰。当国家急财之际，请一切罢革，推之藩臬郡县。”主张裁革苏松兵备道与督粮道，将其职权归并于司府州县正官。这一提案虽未立即执行，但终明之世，苏松督粮道曾先后经历过四次添革往复。
1.嘉靖二十九年十月至三十三年十一月（1550-1554）
自嘉靖二十九年创设苏松督粮参政，先后有方任和翁大立担任此职。但到嘉靖三十三年十一月，明廷即令翁大立赴部别用，苏松督粮参政也随之裁革。
苏松督粮参政被裁革后，四府钱粮一度由南直隶的兵备道分别带管。嘉靖三十九（1560）年五月，以应天兵备（整饬应天、太平、宁国、徽州、池州、广德六府州兵卫副使，列衔浙江按察司，仍兼布政司参议）兼督苏松等四府粮储。不久，在总督胡宗宪反对下，于同年十一月，改令太仓兵备兼理苏松粮储，常镇兵备兼理常镇粮储。到隆庆五年（1571）前后，苏松常镇四府的钱粮、水利也曾一度归苏松兵备道兼管。
隆庆三年（1569），时任浙江右布政使的莫如忠对以兵备兼管苏松钱粮的做法提出质疑：“或谓江南既有兵巡以兼钱粮之务，无庸更设专官。殊不知数郡邑之程牒浩繁，与巡按各院之倚办猬集，一江南足当他繁剧之省，而尽责之兵道，其能给乎？今之议者，凡言裁一冗员，汰一冗费，则辄称善，而语及增置，必以为迂阔而伤财”，强烈建议“昔年督粮参政之特设不可以不复也！”
2.隆庆五年九月至万历八年（1571-1580）
隆庆五年，巡按浙江监察御史吴从宪上疏提出：“查得先年苏、松、常、镇曾设管粮参政一员，浙江水利道佥事兼管苏、松各府。近年以来，管粮参政以闲冗裁革，而水利佥事亦以统属不便，专辖浙江，是皆狃于一时之见。今者政务繁多，若不得此二臣兼之，则耳目见闻或有所遗。乞将苏、松、常、镇四府管粮参政照旧添设，一应钱粮征收、兑运俱令催督，依期完解。浙江水利佥事改给敕书兼辖苏松等府，其直隶支移吏部，查照新设徽饶兵备事体，一例施行等”。当时的主政大臣——实兼吏部尚书的大学士高拱对此议表示赞同，指出：“国家财赋大半出于东南，苏、松、常、镇四府在东南中尤为钱粮最多之处，顾各省皆有督粮参政、参议等官，而此四府独无，所以往往拖欠不完”，建议批准“将山东布政使司仍旧添注参政一员，专一管理苏、松、常、镇四府钱粮”。至此，苏松常镇督粮参政得以复设，而四府的兵备、钱粮、水利分别由苏松兵备副使、苏松督粮参政和浙江水利佥事三方分工专管。
万历元年，明廷铸给苏松常镇督粮道关防。一般来说，一个官职取得关防，就相当于获得了法定地位，其设置就基本固定下来了。然而，正式称“道”后的苏松督粮参政仍未能摆脱被视为“冗官”的命运。万历八年，首辅张居正以苏松督粮参政系“添注冗官”为由，再次予以裁革。同年一并裁革的还有山西、山东、河南、广东、贵州、广西、福建、四川、云南督粮道，其中山东、山西、福建、陕西四省督粮道于十一年得以复设。
第二阶段共持续十年，曾任苏松督粮参政而又有据可查者，先后有张一霁、杨世华和徐用检三人。而自万历八年再次裁革苏松督粮参政后，江南四府钱粮的催解再次归苏松兵备道兼管。
万历十六年（1588）三月，为整治江南水患，改山西副使许应逵为湖广副使，专管苏松水利，特给敕书关防。不久，南京兵部侍郎王世贞上疏，奏请以苏松水利道兼督粮储。其文如下：
苏松常三府，财赋甲天下半，而簿书期会，狱讼兵防，往往称是。旧止以按察副使一员统之，精神伎力，管摄难遍，奔走逢迎，疲顿不支。以故设有参政一员，专理税粮，坐札苏郡。苏郡之人以不堪抚按驻节之烦，而并厌之，倡为阻议，乍设乍革。其后，巡按御史邓錬请复而不果。今者，新设水利副使许应逵于松江，其人资望己深，名位故重，合无量升参政一衔，令其兼管税粮，不妨于松江坐札。大抵水利方兴之际，则以水利带税粮，水利既通之余，则以税粮带水利，员既不繁，事亦易措。且此二官实相表里，言者若以其扰费而复尼之，臣窃谓天下诸藩之赋，大者尚不敢望苏州一郡，而设有藩臬二司，有设税粮水利，各府俱有守巡兵备等官，岂独易于诸藩而难于三府也？又岂独诸藩之务繁于三府，而三府之供亿窘于诸藩也？夫屑屑焉为朝夕，饘粥缕析而铢计，此闾阎之氓所竞，而荐绅大夫之所不言也。臣又有欲陈者，即三郡有巡抚，有巡按，有操江，有巡江，有巡盐，有巡仓，而以一兵备应之，到任必谒，出巡必迎、必送，其抚按年节生日，小有吉凶之事必参，是尽收兵备之日力而委之道路也。窃以通行一切，禁革为便，伏惟圣裁。
由此可知，王世贞认为，江南苏松财赋对于国家意义非凡，但一直以来，管理不善。依靠兵备道兼理，则苦于江南事务繁剧，自顾不暇。而苏松督粮道又旋设旋罢，复设无期。因此王世贞希望以新任苏松水利道兼管督粮，使水利与督粮互为表里。此议得到明廷批准，于当年十一月改敕苏松水利副使许应逵兼督府粮储。据此看来，当时苏松四府粮储应该转由苏松水利副使兼管了。可实际情况却并非如此。因为得到敕书的许应逵一听说要其兼管苏松粮务，当时就上疏请辞了：
照得本职于十一月初三日接得邸报，吏部一本《为申饬部规傍及时务少有献纳以效裨补事》覆南京兵部侍郎王（世贞），议将职升湖广布政司右参政，管理粮储，兼按察司佥事，仍管水利农务。职闻之不胜惊惧，寝食俱废，忧危万端！窃照苏松等处地方，三四年间，非水则旱，米价腾踊，民不聊生，饥馑流离，死者载道。念此财赋之区，国家根本重地，乃今元气殆尽，父子不相保焉，望出赋税以供上，今岁蠲赈，明岁改折，日复一日，其所系国计民生，大可忧危。原其故，盖由水利不讲，旱涝无备，以罹此咎，恐难独罪天时也。……今使职舍是（水利）而理粮务，则此数万金空付东流，且异日以水利责本职，职虽万死不足赎！而地方重困，壮者相聚为盗，老弱饿填沟壑，反复思维，真可痛哭。拟合呈请本院，俯察微情，如果职言不谬，深惟地方重计，关系匪轻，亟赐题请，使容本职，得仍旧衔，亲督前工，为地方请一日之命，三吴幸甚！本职幸甚！
从中可知，由于许应逵坚决请辞兼苏松督粮道之任，而明廷也考虑到当时水利兴修为急务，实在分身乏术，于是取消了对许的兼职任命。万历十七年（1589），户部酌议应天抚按及南京兵部侍郎王世贞疏，言：“浚导方兴，水利道不能兼摄粮储，粮储道亦不必另设，暂令苏松兵备押运过江，免其过淮”。可证，苏松督粮道于此时复设未果。
3.万历二十年至二十四年（1592-1596）
据崇祯年间曾任应天巡抚的张国维称，苏松督粮道曾在万历二十年至二十四年还有一次复设到归并的反复：“（万历）二十年，奉旨，复设苏松常镇粮储道一员，带湖广布按二司衔（下注：布政使参政、参议、按察使副使、佥事无定秩）。二十四年，题准，改粮储道为常镇兵备道，苏松常镇兵备道为苏松兵备道，析四府水利，各就辖境兼理”。可知，这次苏松督粮道短暂的复设，在四年后就被归并为常镇兵备道而再次退出历史舞台。
4.崇祯四年至弘光元年（1631-1645）
反映崇祯朝史事的《烈皇小识》中载：“各省俱有督粮道，江南则以兵备兼理。崇祯元年冬，崇明营兵缺粮，知府王时和勒措不发，遂鼓噪。巡抚曹文衡查，为首者处死，时和劾罢。因请于朝，欲特设一道臣，专理四府钱粮，如布政事例。吏部不达其意，题准设四府督粮道，专理漕粮。既非具疏本意，而增一官，即增种种费，徒励民耳。”另据《崇祯长编》载：崇祯三年（1630）庚午十二月癸亥，“应天巡抚曹文衡题，苏松常镇四府仍设道臣一员。从之。”张国维亦称，“（崇祯）四年，奉旨：复设苏松常镇粮储道一员，带湖广布按二司衔，兼巡视漕河。其水利、农务，仍苏松、常镇二兵备道兼理，亦无定秩”。由此可知，在崇祯朝之前，江南各府钱粮大都由兵备道兼理。直到崇祯四年才再次设置苏松督粮道，专理四府漕粮。
曾于崇祯朝担任苏松督粮道而有据可查者，有王象晋、方岳贡、程峋三人。此外，南明弘光政权中亦有陈亨担任过“苏松督粮道副使” 。详见附表2。
表2：明代苏松督粮道年表（含南明弘光政权）
督粮道，亦称管粮道，主要由各省布政司参政、参议担任。在明人眼中，督粮道地位非凡，其重要性远非一般司道官可比。与明代很多财政制度及其管理机构首先创设于江南，而后推广于全国的情况相反，专管苏松常镇四府的苏松督粮道晚于十三布政司，迟至嘉靖二十九年才正式创设。其创设背景主要是“北虏南倭”重压下的明中叶财政危机、江南逋赋的日益加剧以及原有江南税粮征解体系的补充诉求。其基本职掌是“专督逋税”、催督押运苏松常镇四府漕粮、在一定职权范围内调整地方赋役编审和征收制度、替代苏松兵备道监督合并后的下江造船厂、兼理四府黄册事务、勘查灾情与监督地方水利工程、战时兼管地方军事。总体看来，明代苏松督粮道的设置并不稳定，自创设伊始就常被目之为冗员，终明之世大体经历过四次置废往复，曾任此职而有据可查者仅九人。