《宋史论稿》十八、试论唐宋时期漕运的沿革与变迁
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唐宋时期是中国漕运发展史上的重要阶段，上承秦汉而下启元明清，在诸多方面都取得了显著的成就。但漕运在唐宋两代的发展却不尽相同，既存在后者对前代的沿革，更有两者之间的差异，这些无疑都是漕运史乃至经济史研究中值得探讨的重要内容。本文仅就唐宋两代漕运中主要方面的沿革变迁问题予以探讨，不妥之处，敬请大家批评指正。
一 唐宋漕运区域及路线的变迁
如所周知，在中国封建社会前期，由于黄河流域为经济上最发达的地区，所以秦汉以及隋等统一王朝的漕运区域也主要集中在北方。其时，漕运路线大体呈东西方向，如秦、西汉和隋代的都城位于关中腹地，征调关东粮食物资便主要依赖渭河、黄河及济水等水道西向漕运。此后，经历了270余年的开发，西汉太史公笔下“地广人希，饭稻羹鱼，或火耕而水耨”的南方发生了巨大的变化，社会经济迅速崛起，其实力已足以与北方地区抗衡，尤其是三吴之地，生产最为发达，“百度所资，罕不自出”。于是，这种经济格局的变化，不能不引起新兴统一帝国――隋朝对江南的高度重视。大业年间南北大运河的兴修，正是统治者关注南土政策的体现，其更直接的用意则是企图开拓东南漕运区域。遗憾的是，隋祚短促，工程浩大的运河虽终于完工，但却未能享受其漕运效用。
唐朝建立后，由于隋大运河的存在，遂使全国漕运区域及路线与以往发生很大变化。唐都长安除了继续借助黄河、济水等水道漕运北方之物外，又通过汴河（即隋通济渠）、山阳渎和江南河将南方纳入漕运征调范围。唐初，简政薄赋，“故漕事简”，每年漕运粮食不过20万石。《新唐书?食货志》称：“初，江淮漕租米至东都输含嘉仓，以车或驮陆运至陕……显庆元年，苑西监褚朗议凿三门山为梁，可通陆运。”揆诸这一史料记载，可知唐高宗显庆之前，调运京师的漕粮已包括东南地区租米。而武则天当政以后，随着中央官僚机构的膨胀和“内外兴作”活动的扩大，新兴东南地区的漕运量乃不断提高。开元时，裴耀卿主持漕运，主要力量便放在江淮一带，“凡三岁，漕七百万石”。安史之乱后，北方出现藩镇割据的局面，“以赋税自私，不朝献于廷”。于是，唐室惟有竭力发展江淮漕运，才能维持自己的生存。东南漕路遂成为此后唐朝的生命线，如韩愈所说：“当今赋出于天下，江南居十九。”直至唐末，这种局面都没有发生太大的变化。唐代江淮漕运涉及的地区主要集中在淮河下游以南的所谓“东南”40多个州郡里。据唐宪宗元和时宰相李吉甫所说：“每岁赋税倚办，止于浙江东西、宣歙、淮南、江西、鄂岳、福建、湖南八道四十九州”。而中唐以后北方的凤翔、河东、魏博及淮西等15道71州，则“不申户口”，即“并不申户口、纳赋税”。查两《唐书?地理志》，可知李氏提到的浙江东西之地，便是开元以后划定的江南东道的大部分地区，包括润州、升州、苏州、常州、湖州、杭州、睦州、越州、明州、衢州、处州、婺州、温州和台州等14个州；福建之地包括福州、建州、泉州、汀州和漳州等五个州；淮南之地，即淮南道下属的扬、楚、和、滁、寿、庐、舒、光、蕲、安、黄及申等12个州；宣歙和鄂岳之地是属于江南西道之下的宣、歙、鄂和岳州4个州；湖南之地也是属于江南西道的一部分，包括潭、衡、永、道、郴及邵等6个州；李氏所说的江西之地实际上就是江南西道剩余诸州：洪、池、江、饶、信、抚、虔、袁和吉等9个州。以上共50个州，比李吉甫所说的多出1个州，这个州即是江南东道的升州。按：唐肃宗至德二年，于润州江宁县设升州，上元二年，将其废罢。后直到僖宗光启时才复置升州。故李氏元和时所说的49州，正在升州废罢之时。唐人诗云：“汴水通淮利最多，生人为害亦相和。东南四十三州地，取尽膏脂是此河。”这里说到的四十三州，当指除去漕运负担较轻的福建几个州而剩余的大致州数。
根据以上史料记载，可以知道除了在唐朝前期北方参与漕运外，有唐一代、特别是中唐以后最重要的漕运区域，主要由淮南道12州、江南东道19州和江南西道19州共50个左右的州组成。在这些地区中，江南东道的浙江东西14个州的漕运负担最重，如唐德宗贞元时，“增江淮之运”，其中浙江东西岁运米75万石“复以两税易米百万石”；“江西、湖南、鄂岳、福建、岭南米亦百二十万石”。也就是说，吴越地区承担了几乎一半的纳漕任务。难怪杜牧这样说：“三吴者，国用半在焉。”
北宋建立后，设置的纳漕区域基本上继承了唐朝的格局，而又进一步加以扩大。与唐朝及其前代以西部都城为终点的单向扫帚状漕运路线不同的是，居天下之中的宋都开封拥有多方向的漕运网，即：汴河、淮南运河和江南运河沟通了京师与江淮漕运区域的联系；广济河（又称五丈河）连接了开封东北方向的京东漕运区域；惠民河和蔡河贯通了开封以南的京西南漕运地区；黄河则保持着开封与西部的河东、陕西漕运区域的联系等等，所谓“派引脉分，咸会天邑。”其中的东南漕运区域及漕路最为重要，诚如宋人所云：“国家建都于汴，实就漕挽东南之利。”
北宋初，因江南尚未臣服，故供应开封的漕运主要集中在北方诸路，“方隅未一，京师储廪仰给惟京西、京东数路而已”。宋太宗统一天下后，江淮地区漕运迅速恢复，于是，全国范围的漕运局面形成。其中北方漕运区域包括京东东、西路、京西南、北路、河东路和陕西路等6个路的广大地区（到北宋中叶，陕西地区又分为数路）。江淮漕运区域则由东南六路构成，即：淮南路、江南东、西路、两浙路和荆湖南、北路。
北宋漕运区域与唐代不同的变化主要有三点：其一，始终保持了北方在内的全国性漕运；其二，福建及岭南地区因交通不便而退出一般性的漕运；其三，荆湖南北漕运区域扩大，即荆湖北路除了保有唐代的鄂、岳两州漕运外，又增加了江陵府、德安府、常德府、复州、归州、峡州、澧州、辰州、沅州、靖州、汉阳军及荆门军等12个府州军的漕运。
北宋各漕运区域承担的漕粮负担也与唐代不尽相同。北宋北方的京东东、西路每年大约漕运粮食40～70万石左右，京西南、北路负担约600万石上下，河东、陕西每年承运漕粮约80万石。东南地区的漕粮在经历了最初几年的年运量400万石的水平后，很快便超过了600万石。宋真宗景德三年，遂以600万石为东南漕粮定额，其后运量虽有增减，“然其大约以景?（此为‘景德’之误）所定岁额为准”。江淮地区的漕粮最高运量则曾达到700～800万石。东南六路各自承担的漕粮运量情况，大约在宋太宗时已做出了详细的规定。淳化四年，“统六路年额上供米六百二十万石”，其中淮南150万石，江南东路99.11万石，两浙155万石，江南西路120.89万石，湖南65万石，湖北35万石。北宋的江南东路和两浙路即是唐代的江南东道的大部分，其漕运负担一仍唐朝，也相当沉重。而北方各路及两湖地区依旧是漕运负担最轻的区域。这也从一个侧面反映了宋代流行的“苏湖熟，天下足”的谚语，其产生绝非偶然。
南宋立国于江左，漕运惟有依赖江南，特别是江南东西和两浙地区几乎承担了绝大部分的纳漕负担。这种局面一直维持到南宋灭亡才告结束。据《宋史?食货志》记载：宋高宗绍兴三十年，除了供应各处驻军军粮127万石外，向都城临安漕运的粮食有112万石。这一数额较之于北宋，无疑大为逊色，基本上可以反映南宋漕运的一般水平。
二 唐宋两代“漕法”的演变
唐宋人所说的“漕法”，从形式上看指的是漕运的运输方式，如果从内容上看则包括了漕粮物资的征收、调运及平衡等制度。唐朝时，在改善以往运输形式的基础上形成了漕运“转般法”。北宋一代，转般漕法进一步发展，内容日益丰富。北宋末，则改行了不同于以往的“直达”漕法。
唐代之前，由于东方至关中的水路漫长复杂，既有黄河三门峡险阻，又存在各段河路在不同季节的水情变化，因此，为了有效地组织大规模的漕粮运输，便在漕运中采取了分段转运的运输方式。如秦汉时位于洛阳以东黄河南岸的敖仓、位于关中东部渭水之侧的华仓等，都是用于中转和储存漕粮的转运仓。隋代开皇时，在水路沿线的陕州、洛州、卫州及华州等地也设置了中转仓，以“转相灌注，漕关东及汾晋之粟”。这些做法无疑都为唐代漕运提供了有益的经验。
唐朝初年，因漕运量有限，所以沿用隋代原有转运仓并没有多少问题。但当江淮漕运量扩大之后，水路变化与漕船运输之间的矛盾随之明显暴露。所谓东南粮物自：
本州正二月上道，至扬州入斗门，即逢水浅，已有阻碍，须留一月以上。至四月已后，始渡淮入汴，多属汴河干浅，又般运停留。至六七月，始至河口（汴河入黄河之处），即逢黄河水涨，不得入河。又须停一两月，待河水小，始得上河。入洛即漕路干浅，船艘隘闹，般载停滞，备极艰辛。计从江南至东都，停滞日多，得行日少，粮食既皆不足，欠折因此而生。又江南百姓不习河水，皆转雇河师水手，更为损费。
开元时，宣州刺史裴耀卿针对上述问题提出了改革主张，他建议在汴河与黄河交汇处设武牢仓、黄河与洛河衔接处设洛口仓，“使江南之舟不入黄河，黄河之舟不入洛口。而河阳、柏崖、太原、永丰、渭南诸仓，节级转运，水通则舟行，水浅则寓于仓以待，则舟无停留，而物不耗失”。在三门峡险段东西两侧分别设置转运仓，“每运至仓，即般（同‘搬’字之意）下贮纳，水通即运，水细便止”，同时在危险河段配合使用陆运方式运输。裴氏的方案获得了唐玄宗的同意，实施之后功效显著。此即最初的制度化漕运转般法。唐代宗时，刘晏主持漕运，又在以往的基础上对转般法进一步加以充实和改革，其内容主要有：其一，稳定和明确东南至长安各段水路的人员船只的运输分工，所谓“江淮之道，各自置船，淮船不入汴，汴船不入河，河船不入渭”，从而收到了“水之曲折，各自便习其操舟者，所以无倾覆之患”的效果；其二，发挥诸转运仓的存储功能，在淮南诸道设置巡院，及时掌握各地物价，于丰稔地区增籴，而在饥歉之地少征，再赋予转般法以平衡各地粮食价格的作用。诚如唐人所说：“晏又以常平法，丰则贵取，饥则贱与，率诸州米尝储三百万斛”；其三，利用江淮盐利收入造船募夫，以替代民怨极大的民户服役之法，使东南诸道漕运获得了必要的财力支持。于是，一度萎缩萧条的漕运再度勃兴起来。遗憾的是，中唐以后，政局动荡不安，刘晏虽有功于国，但却最终不免予被逼自尽的结局，刘氏实施的转般漕法也遭到了一定的破坏。
北宋定都于东方的开封，既缩短了各漕运区域至京师水路的距离，又摆脱了漕运主干线上的险关――黄河三门峡，水路的通航状况比前代有较大的改善。但江淮六路地区至开封的航道仍相当长，汴河、淮南和江南运河几段水道的水情变化也不相同，所以继续实行唐代转般运输形式还是有意义的。在此还值得指出的是，淮南运河因地形起伏很大，所以为保持运河水位稳定，在河道上设置了许多蓄水堰坝，这也对船只的直接通行带来了麻烦。更重要的是，北宋东南漕粮数量极其庞大，运输任务十分繁重，因此，必要的调节机制和财力支持就显得非常必要，而刘晏采取的平衡粮价及以盐养漕的措施，无疑有借鉴参考的价值。于是，北宋一方面在东南漕运中继承了唐代的转般漕法，另一方面又在此基础上进一步发展了转般漕运法。至于北宋北方几路的漕运，因运量小、距离短，则实行普通的直达运输方式。
北宋统一江南后，东南漕运沿袭了唐代的转般法，但仅限于在淮南运河段上实行。宋太宗淳化时，为了扩大江淮六路的漕运，遂派杨允恭赴淮南统一管理漕务。杨氏明确划分了各路的漕运路线，“凡水运自江淮、南剑、两浙、荆湖南北路运，每岁租籴至真、扬、楚、泗州，置转般仓受纳，分调舟船计纲溯流入汴至京师”。其中，真州和扬州位于淮南运河南端，与长江相接；楚、泗州处于淮南运河北部，与淮河、汴河相通，自然是理想的中转之地。与此同时，宋政府又吸取了刘晏的经验，将转般法与东南地区的“官卖盐法”结合起来，以互相支持。所谓的东南官卖盐法，即在东南六路地区实行的官营食盐销售制度。这一制度与转般漕法配合的结果，便是六路转运司承担本地至淮南的漕运任务，在淮南诸转般仓卸货后，则利用返航空船运载淮南盐回本路，散盐于所属各州，“诸州虽有费，亦有盐以偿之”。在此需要指出的是，由于北宋地方收入多上交中央，所以，卖盐息钱对支持六路的经费有重要的意义，“岁以所入课利申省，而转运司操其赢，以佐一路之费”。反过来又维持了漕运所须的必要经费“故漕不乏，民力亦宽”。另外，以返航空舟载盐，省去了专门的运盐费用，对漕船的合理使用发挥了积极的作用。因此，宋人说“盐法与转般相因以为利”。
北宋针对六路因粮食收成及水路距离不同而影响漕运量的问题，则通过采取籴买积储的办法来填补缺额，并对各地漕粮的征收进行必要的调剂和平衡。如范仲淹所说：“江南不稔则取之浙右，浙右不稔则取之淮南。”然而，在北宋前期，这一效法刘晏做法的内容还比较简单，也尚未固定，漕运中还经常存在着诸如因各路漕粮运送时间不一致而延误汴河漕船的统一运输，对丰歉不同地区缺乏制度化的调剂与平衡，以及由于各地上供物资规定僵硬，而造成供需脱节、运费和成本高昂等等问题。这一状况的存在，显然对维持长期、大规模的漕运是不利的。于是，宋仁宗以后，许元等人在前代的基础上对转般法进行了充实和改造。
宋仁宗庆历时，东南漕运出现运量不稳定的现象，影响了国用军需。在范仲淹的推荐下，许元乃受命赴淮南从事整顿。许元除了加强东南发运司对六路漕运的统一管理外，主要力量则放在强化和充实转般法上，使其中的调节、平衡功能趋于制度化。其具体做法是：发运司从宋中央取得一大笔钱作为籴买粮食的本钱，每年定期在江淮各路籴买米粮，然后储存于淮南转般仓，使“诸仓常有数年之积”。当某地因歉收或其他缘由无法完成漕运量时，发运司即以储存之米代为上供，这被称作“代发”；然后将代发米数折算成钱，称“额斛”，加上水脚运费，由被代发的地区交纳，如宋人所说：“州县告歉，则折纳上等优劣[价钱]，谓之‘额斛’，计本年最岁额以仓储代输京师，谓之‘代发’”，“诸路有岁歉米贵，则令输钱以当年额，而为之就米贱路分籴之，以足年额。诸路年额易办而发运司所收钱米常以有余，或以其余借助诸阙乏”，“岁必六百万，而常余百万，以备非常”。转般法中代发制度的确立，充分起到了调剂补缺的平衡作用，既使漕运量的稳定有了可靠的保证，同时又收到了“权水旱，制低昂”之效。当然，还应当注意到这一措施具有的某种牟利作用，正如苏辙指出的：“发运司以所籴米代之，而取直于转运司，几倍本路实价，转运司米虽至而出限一日，辄不得充数”。
在宋神宗熙宁年间王安石实行变法时，东南发运使薛向针对以往因各地上供指标过死而造成大量浪费的积弊，在转般漕运法中进一步实行了“均输法”。其主要内容有：其一，扩大发运使的职权，使其“预知在京仓库所当办者”，全权负责江淮六路漕运粮食物资的各项事务；其二，发运司可根据国都的需要，对各路上供货物的内容和数量随时加以调整，避免出现所供非所需的后果，所谓：“三司有余粟，则（发运司）以粟转为钱、为银绢，以充上供之数，他物亦然，故有无相资，无偏重之弊”；其三，运用“徙贵就贱，用近易远”的调运原则，灵活变通各地上供定额，以节省运输费用等等。通过均输法的改造，转般漕运法更具优势，在很大程度上可以满足宋中央对江淮粮食物资的综合利用，减少了浪费，缓和了供需之间的紧张矛盾。
北宋的转般漕运法，经历了宋初对唐制简单继承和沿袭后，内容不断丰富完备，并日趋制度化。北宋转般法的实施，对维持东南漕运的顺利运行发挥了重要的作用；对官卖盐法的存在和六路丰歉地区的调剂等方面，也有一定的积极意义，“故上下俱宽，而中都不乏”。南宋著名学者吕祖谦高度评价道：“此是本朝良法。”
但到宋徽宗时，东南漕运法却开始发生了巨大的变化。崇宁初，蔡京当政，腐朽集团为了增加中央的收入，改变了东南盐法，以钞盐法取代官卖盐法。于是，盐利全归榷货务，“不许诸路以官船回载为转运司之利”。也就是把这一部分盐利收入从六路地方手中掠为中央所有。其结果是，各路因此而丧失了数十万贯钱的经费，从而严重地影响了六路机构的收支平衡。新盐法实行后，诸路转运司由于入不敷出而难以负担必要的漕运费用“漕计已自不足”。同时，六路漕船卸货于淮南转般仓后，无盐可运，空舟返回，也很不经济。这便使转般漕运法陷于艰难的处境。不久，东南发运使胡师文为求升迁，又将发运司籴本数百万贯钱以“羡余”之名上交中央，换得户部侍郎之位。其后任多加仿效，于是“本钱竭矣”。丧失了本钱，转般法中调剂补阙的功能便随之瘫痪，“不能增籴而储积空矣，储积既空，无可代发，而转般无用矣”。
在上述局面下，转般漕运法便难于存在下去。当时的户部尚书曾孝广在上奏中就指出东南漕运继续维持转般法已无必要，因此他建议改行直接输送京师的“直达法”。崇宁三年，宋王朝正式下令实行直达漕运法，汴河漕船大部分交由六路使用，“六路转运司每岁以上供物斛各于所部用本路人船般运，直达京师，更不转般”。但是，与转般法相比，直达法明显存在着许多问题，诸如：原来转般法中发挥调剂平衡功能的代发制取消后，既影响了漕运量的稳定，“致多拖欠”，又加重了歉收地区的负担；各路漕船频繁通过淮南运河，水闸启闭无常，结果“河道日益浅涩”；六路转运司在经费匮乏的情况下，为了应付繁重的漕运任务，不得不增加额外的赋税，给当地百姓的生产和生活带来了严重的影响，宋徽宗也承认：“自行盐钞，漕计窘困，以江西言之，和预买欠民价不少”，以至于有的地方甚至出现了拦截他路漕船的现象；六路漕船空返时，无盐可运，“沿江州县亦无批请，故毁舟盗卖充日食，而败舟亡卒处处有之，转为盗贼不可胜计，其为害非细也”等等。
于是，许多官员都对直达法提出了非议，特别是东南漕臣不断上奏要求恢复原有制度。大观时期，宋中央遂派员对直达法利弊进行调查，并考虑重新实行转般法。江西转运副使张根等人乃请求“尽以盐额还漕司，籴本钱还发运司”。然而，腐朽统治集团既不愿放弃东南盐利，又不能给六路和发运司足够的经费，所以，恢复之举只能流于具文。宣和之后，直达法的弊端日益暴露，严重地影响了漕运的运行，“至有一路漕司不自置舟船，截留他路回纲，尤为不便”。宣和六年，宋中央不得已再度考虑恢复转般法，于是，拨给东南发运司一笔籴本钱。但据当时人反映：这些钱“乃取之诸路”，所谓：“自钞法行，盐课悉归榷货务，诸路一无所得，漕计日已不给，今又敛取之，非出漕臣之家，亦取诸民而已”。此举显然不仅不能解决问题，反而加剧了原有的矛盾。其结果是，东南六路或拖欠上交的籴本钱，或不顾禁令继续截留他路漕船，终于使转般法未能复原。南宋时期，漕运区域仅局限于江南，并且路途短而运量小，故在漕运中仍主要实行直达法。
三 唐宋漕运管理组织的沿革
唐宋时期，是漕运管理组织走向稳定成熟的阶段。唐代时，产生了最早的漕务官职和组织，但还都很不稳定。北宋在唐代的基础上，逐渐建立了各漕运区域的专职漕运机构，从而极大地提高了漕运的管理和组织水平。
唐朝之前，由于漕运的区域主要集中在北方，其发展水平也相对较低，所以，漕运的管理比较简单。在此期间，除了中央的大司农一类财政机关对漕运进行宏观领导外，漕运的具体组织及管理实际上是由地方官负责的。如《史记?平准书》记载：西汉武帝时，卜式为成皋县令，“将漕最”，即在组织漕粮输送中成绩最突出。此时，专门的漕务官职尚未出现，正如后人所评价：“临时制宜，不足深论”。
如前所述，唐初漕运水平依然不高，其管理与前代也无多大区别，虽有时也派出使臣理漕，然而却属于遇事而设、事罢则撤的临时性质。但漕运发展至武则天当政之后，无论是规模还是涉及的区域都超过了以往，特别是新兴的江淮地区的漕运路线十分漫长，漕船须通过长江、淮河和黄河等几大水系，沿途障碍重重，问题百出。于是，为了加强对日益扩大的漕运的管理，唐玄宗先天二年，任命陕州刺史李杰充陕州水陆运使，负责黄河上关键一段水路的漕务，“漕运之有使，自此始也”。这便是最早的漕运官职，不过却是临时差遣性的。开元二年，李杰以河南尹的官职再任水陆运使。开元二十二年，唐玄宗又以裴耀卿为“黄门侍郎、同中书门下平章事”，充江淮、河南转运都使，管辖范围扩及河南和江淮地区。此后，转运使的设置逐渐增多。
到中唐藩镇割据局面形成后，唐王朝为了尽可能地获取江淮财赋，遂不断向东南派出大臣“理财”，一时诸使名目繁多，如度支使、两税使、租庸使、盐铁使、水陆运使及转运使等等。并且常常一人身兼数职，如刘晏曾以度支使兼转运、盐铁及铸钱等使。后“韩?、杜?、杜让能、崔昭伟皆以宰相充使”。其目的显然是将搜刮东南财赋与漕运结合起来，以维持唐中央的生存需要。但正因为如此，又使理漕的转运使、水陆运使本身的职能淡化。总之，唐代漕运官职的产生，反映出当时漕运管理水平的提高。尽管唐代的漕运官还存在着很大的弱点，诸如官职官名尚未稳定、常常与他职相兼及没有独立完整的组织机构等，但却为后世制度化漕运管理组织的形成开创了先河。
北宋建国后，在漕运组织方面吸取了唐代的一些经验，逐步建立了完整的管理体系。北宋中央的三司（元丰之后则为户部）负责漕运的宏观领导，如制订漕运总量和货物内容等；各路转运司负责催征本地漕粮物资，然后转交漕运机关；各漕运区域的诸项漕运事务则由专职的漕运机构承担。北宋的专职漕运机构有：东南六路发运司、黄河三门白波发运司、京东、京西南辇运司及催纲组织等，其中以东南发运司地位最为重要。如宋人所说：六路发运司上与三司“为表里，以给中都”，下与转运司相配合“以发运司总其纲条，以转运使斡其岁入”，最终“总其漕运之事则隶发运司”。
宋太祖建隆二年，以卢浚为京畿东路发运使，负责京东地区漕运。宋有发运使名始于此，但属于临时差遣性职务。宋统一江南后，为了加强对东南漕运的管理，于太平兴国二年在开封置“水陆发运”的组织，其详情却不甚清楚。不久，北宋废远离江淮的水陆发运机构，而派杨允恭赴淮南就近理漕。淳化四年，杨氏以功“转洛苑副使，管勾江淮两浙都大发运”，此即是东南发运司的前身，如宋人说：“发运一司，其制始于淳化”。太宗至道元年，宋“就淮南置局”，任命杨允恭为江淮两浙发运使。随之，荆湖两路也归其管辖，东南六路发运司正式建立。以后，东南发运司曾在至道三年、景?元年两次遭到废除，但都时隔不久便又恢复。当发运司取消之时，发运使一职由淮南转运使兼任。王安石对此评说道：“发运使废，则其本司职事必令淮南转运使领之。淮南转运所总州军已多，地里已远，而发运使握六路之会，以应接转输及他制置事亦不少。但以淮南转运使领发运，则发运一司事多雍废。此盖其所以废而复置也”。北宋东南发运司全称为“江淮两浙荆湖六路都大发运司”，地位略高于各路转运司。其治所设于长江与淮南运河交汇处的真州，同时在淮汴相接的泗州设立派出机构，所谓“一员在真州，督江浙等路粮运，一员在泗州，趣自真州至京粮运”。发运司设都大发运使、副使、判官及都监等官职。
北宋东南发运司的设立，可以说是唐代尚未稳定的江淮转运使制度成熟化的产物。它的存在，不仅加强了对六路漕运的统一管理，而且通过行使转般“代发”、“均输”等手段，对江淮诸路上供漕粮物资进行综合调度，以平衡物价。确如时人所说：“盖有权水旱、制低昂之策存乎其间，若不使之该总诸路，则有无不肯相通，运动不动。故既分道，各有漕臣（即转运使），而又总置发运之司，是其置官本意”。北宋时期，漕运持续大规模的发展，是与东南发运司的有效组织分不开的，而这一独立、专职的漕运机构的长期存在，也反映了北宋漕运管理水平的提高，以后元明清几代的专职漕运组织不过是宋制的更名延续而已。
宋徽宗时期，一方面由于直达法取代了转般法，使发运司的专职管理作用受到削弱；另一方面，因发运司籴本上交中央，使发运司丧失了调剂补缺的功能，于是，发运司的职能尽失，形同虚设。如当时人所指出：“发运司已无职事矣，犹以催纲为名虚存一司……”南宋建立后，长距离、大规模的漕运局面结束，漕运在管理上的统一要求也随之下降，发运司的存在更是形同赘疣。于是，发运司在几经废立之后，于乾道六年最终消失。
在北宋北方几个漕运区域中，广济河的专职管理组织出现的最早。北宋建国后的第二年，就设立了京畿东路发运使，主管广济河漕运事务。但此职仅为临时性质，不久便消失。以后，改设都大催纲一职，随之又建立辇运司的组织，来管理广济河漕运。宋政府在蔡河漕运线上先设拨发、催纲官，以后也成立了蔡河拨发司的组织。至于沟通秦晋地区的黄河漕运线上，则设置三门白波发运司主管漕运，其官职与东南发运司略同，有发运使一名，三门和白波判官各一员。这些机构和官职都是专职固定的，分别负责各自地区的漕运事务。不过，在北宋时期，由于北方各地区的漕运量有限，路途较短，所以，这些地区的漕运组织的业务量不大，其地位也不重要，其中的黄河漕运机构还发生了较大的变化。宋仁宗庆历三年，因黄河漕粮被取消，三门白波发运司也遭到裁汰，原发运使的职事划归京西、陕西转运使，三门和白波判官分别由河阴县、河清县知县兼任。以后又改设辇运司，主要管理黄河之上的竹木运输。
四 唐宋漕运运输队伍的变化
唐宋两代漕运运输队伍与前代相比，有了较大的变化，即出现了职业化专业化的发展趋势。这种趋势始于唐，而完成于北宋，也从另一个方面反映了漕运的日益成熟。
唐代前期，继承了前朝征调农民的办法来承担漕运运输任务。如江淮民户在交纳赋税时，要附交一定比例的运输费――脚钱，再由一部分服役农民无偿地承担水陆漕运运输任务。据史料记载，当南方漕船抵达黄河河口时，“江南百姓不习河水，皆转雇河师水手，更为损费”，这种雇募措施应当是纳税农民自己所为，与官方无多大关系。唐高宗时，将作大匠杨务廉凿三门山栈道后，曾雇夫挽舟，但实际上仍是强征性质，“所雇夫并未与价值”。唐玄宗开元年间，主持漕运的裴耀卿曾建议在河阴以西危险的黄河水路中，不用江淮民户运输，而实行官府雇募熟悉水情的船夫从事运输的方法。不过，实行的具体情况如何，却因记载缺乏而不甚清楚。在此期间，为了对运输者的劳动和粮食物资的安全进行监督，又实行了“差富户押船”的制度，即由一批应役的富户随同州县官吏押运漕船上京，“若迟留损坏，皆征船户”。这种征调民户承运的方式，无论是对运输劳动者还是押运富户都带来了极大的损害，破产亡家者不胜枚举。
唐代宗宝应二年，刘晏受命理漕，遂对以往的运输队伍进行了改革，其核心思想是“以盐利为漕佣”。刘晏一方面以盐利招募船夫运输，“不发丁男，不劳郡县”，另一方面则抛弃“州县取富人督漕挽”的押运制度，分派将吏随船押送漕物。所谓：“每船受千斛，十船为纲，每纲三百人，篙工五十，自扬州遣将部送至河阴”。于是，组织了一支有效的职业运输队伍，既熟悉航道，又不至于抵触逃亡，对承担大规模的漕运发挥了积极的作用。此后，刘晏的做法大体得到了沿用。
北宋建国后，在唐朝刘晏措施的基础上进一步改革，逐渐形成了全面职业化的漕运运输队伍。宋初，运送官物循五代旧制，无偿征发民夫，骚扰颇大。乾德六年，下令禁止任意调发百姓，改行雇募之法。宋太宗太平兴国八年，再次明令漕运中实行雇募运夫制度，“凡一纲计其舟车役人之直，给付主纲吏雇募”。但随着东南大规模漕运的兴起，雇夫制度已难以适应每年600多万石漕粮及其他物资运输的需要，其雇夫人数既不够稳定，又有管理上的难度，所以很快退居次要地位，主要承担行船中技术性较强的工作。到宋真宗时，宋中央一再下令减少雇夫数量，使雇夫在漕运中的比例更为下降，如天禧三年，某御史要求在漕粮纲运中七分差兵士，三分给和雇工钱。与此同时，从宋太宗恢复东南漕运之日起，专业漕卒队伍应运而生，并迅速成为漕运运输队伍的主力。
宋代的漕卒是厢军中的一种，而厢军本质上又是一支雇佣的劳役大军，两宋时期，包括漕运在内的许多役作就是由他们承担的。据《宋史?兵志》记载，漕卒主要安置于有漕地区，如淮南路的泰州有“水运军”营，楚州和真州有“梢工都”营，真、泗、楚、通及和州有“装发”营等番号；两浙路诸州有“船务”营、“堰军”营等番号；江南东西路诸州有“贡运”、“水运”等番号，等等。其总人数没有记载，但根据苏轼元?时上奏可知，东南六路有漕卒数万、梢工数千，而同时汴河之上6000艘漕船上的士卒也不下数万人，另外北方诸河还有一些漕卒，故总数应在10万人以上。
宋代的漕卒与当时的其他厢军及禁军一样，都属于募兵，服役的代价是获得军饷，以养活自己和家人。因此，漕卒实际上仍然是应募劳动者，与普通民夫不同的地方，仅仅在于披有军装和处于更强的组织管理之下而已。所以，宋代漕卒的出现，实为唐朝刘晏招募职业漕夫措施进一步发展和成熟化的结果。不过，由于宋代漕卒（包括厢军）的待遇相当低下，所以他们的生活是相当悲惨的，如范仲淹所说：“旧淮汴间运卒冻殍，岁常比比”。苏轼也上奏反映：“漕卒之衍，生于穷乏而无告，家乎舟楫之上，长子孙乎江淮之间，布褐不完，藜藿不给，大冬积雪，水之至涸，而龟手烂足者累岁不得代”。因此，漕卒中偷盗漕物以及逃亡的现象一直存在。
宋代漕运中的押运工作，最初也承袭了五代时差使民户服役的方式来解决，即所谓“衙前”役。按照宋朝规定，衙前属差役的一种，通常由乡村上户承担。在押送漕物的过程中，如果出现了损失，例由衙前役人赔偿。因此，衙前役被视为“重难”畏途。如宋太宗统一江南后，新兴的漕运中就存在“荆湖江浙淮南诸州择部民之高赀者部送上供物，民质不能检御舟人，民破产以偿”。于是，太平兴国六年，太宗下诏：“遣牙将部送，勿复扰民”。按：诏书所说的牙将，又称军将，原是中唐五代以来藩镇的私属军校。北宋建立后，随着收兵权措施的实行，藩镇割据的局面结束，牙将也沦为地方低级武职军吏。使用军将押纲，显然是为了增强对漕卒船夫的监督力度，以提高行船效率、减少损失。以后，宋中央又几次下令清除漕运中差使民户押运的现象，如太宗所指出：“此等乡村之民，而篙工水手及牵驾兵士皆顽恶无籍之辈，岂斯人可擒制耶？侵盗官物、恣为不法者十有七八，及其欠折，但令主纲者填纳，甚无谓也”，因此要求东南诸路“一依前诏，不得差大户押纲”。在具体押运方式上，宋初沿袭的是刘晏旧制，以十船为一纲，由一名军将负责管押。由于押纲者与漕卒船夫常常合伙侵盗漕物，宋真宗大中祥符九年，发运使李溥乃“并三纲为一，以三人共主之，使更相伺察”，收到了明显的效果。
根据以上资料可知，北宋太宗时期军将已被作为押纲的主要力量，以后也长期如此，如北宋后期人所说：“国家仰给诸路，全赖军大将管押……”。同时，这些押纲军将也归属三司（元丰之后为户部）管辖，其升迁由发运司向三司保举。据史料记载看，军将、军大将属于职业性低级无品军吏，他们从事押纲职业，一方面获得俸饷和换取向上升迁的机会，另一方面则享有一定的免税贩运私货的权利。但因赔偿船物损失而倾家荡产的现象也不少见。宋代除了军将押纲外，还有返京地方官、进纳官（以粟补官者）、铨试不中者以及招募的军将等人员参加漕运押纲。但这些人员的人数既不多，又很不稳定，只能算是对军将的一种补充。
两宋时期，漕运中始终存在着一大批职业性和专业性的漕卒队伍和押运人员，他们在漕务机关的管理下和军纪的约束下承担着繁重的漕运运输任务，从而使当时漕运的稳定运行有了可靠的保证，表明了宋代漕运在唐朝的基础上取得了长足的进步。同时，中唐时开始的部分雇募运输者的趋势，至北宋则形成以招募性的专业运军为主、雇募的船夫为辅的局面，也反映了漕运中徭役成分逐渐消亡的史实。明清两代的运军体制，便是对宋制的继承。
综上所述，唐宋时期漕运在诸多方面都存在着沿革关系，许多现象制度的变化始于唐，而成于宋。其中在漕运的区域路线、漕运的运输方法制度、漕运的管理组织以及漕运的运输队伍等重要方面表现得最为突出，这都体现了历史发展的必然内在联系。而宋代漕运诸方面所取得的成就，又是对唐代及其以往漕运变革的结果。
（原文发表于《中国经济史研究》1999年第3期）